《G20轉(zhuǎn)型金融框架》的背景和五大支柱
時(shí)間：2022-12-10
作者：馬駿
提要：過去綠色金融的資金大多投向了純綠項(xiàng)目，基本沒有投向高碳企業(yè)向低碳轉(zhuǎn)型的項(xiàng)目，但后者在GDP的占比中較高，是未來轉(zhuǎn)型的主體，因此有必要建立一套政策框架支持其轉(zhuǎn)型。2022年11月16日,二十國集團(tuán)(G20)領(lǐng)導(dǎo)人在巴厘島峰會(huì)上批準(zhǔn)了《2022年G20可持續(xù)金融報(bào)告》,其中包括《G20轉(zhuǎn)型金融框架》這一重要內(nèi)容。未來，該框架將指引各國監(jiān)管部門建立本國關(guān)于轉(zhuǎn)型金融方面政策的路徑。
《G20轉(zhuǎn)型金融框架》的5個(gè)支柱分別是界定標(biāo)準(zhǔn)、披露要求、金融工具、激勵(lì)機(jī)制和公正轉(zhuǎn)型。清晰的標(biāo)準(zhǔn)可以避免“假轉(zhuǎn)型”（transition washing），對轉(zhuǎn)型活動(dòng)的界定標(biāo)準(zhǔn)主要有“分類目錄法”和“指導(dǎo)原則法”，目前人民銀行正在編制煤電、鋼鐵、建筑建材及農(nóng)業(yè)四個(gè)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型目錄?！禛20轉(zhuǎn)型金融框架》中對披露的要求更加嚴(yán)格，要求披露完整的轉(zhuǎn)型方法、碳排放的信息和具體的治理安排，同時(shí)提出要納入更多的金融工具，在政府層面給予金融和非金融的支持，轉(zhuǎn)型過程中也要避免失業(yè)等對社會(huì)的負(fù)面影響。
《G20轉(zhuǎn)型金融框架》發(fā)布的背景
從2016年開始，G20就開始討論綠色金融的話題。當(dāng)時(shí)中國是G20的主席國，發(fā)起成立了G20綠色金融研究小組，并在當(dāng)年推動(dòng)形成了關(guān)于發(fā)展綠色金融的全球共識。我有幸從那時(shí)候就擔(dān)任這個(gè)工作組的共同主席。這個(gè)小組的頭幾年主要是中英共同主持，中方由我代表人民銀行擔(dān)任共同主席，英方是英格蘭銀行高級顧問邁克爾·希瑞（Michael Sheren）。2021年，這個(gè)小組升格為G20可持續(xù)金融工作組，共同主席也改為中方和美方，我有幸繼續(xù)代表中國人民銀行擔(dān)任共同主席，美國是由美國財(cái)政部官員擔(dān)任。這個(gè)機(jī)制是現(xiàn)在非常有限的中美合作成果之一。
G20可持續(xù)金融工作組在2021年產(chǎn)生了一個(gè)非常重要的成果——《G20可持續(xù)金融路線圖》。這個(gè)路線圖提出了19項(xiàng)行動(dòng)建議，其中最重要的一項(xiàng)之一是要在G20層面形成對轉(zhuǎn)型金融的全球共識。因此，這個(gè)共識也就變成了2022年G20可持續(xù)金融工作組的主要任務(wù)。2022年，我們花了近10個(gè)月的時(shí)間起草了《2022年G20可持續(xù)金融報(bào)告》，其中包括《G20轉(zhuǎn)型金融框架》等重要內(nèi)容。2022年11月16日，國家主席習(xí)近平、美國總統(tǒng)拜登等G20國家領(lǐng)導(dǎo)人在印度尼西亞巴厘島出席G20峰會(huì)后核準(zhǔn)了這項(xiàng)成果，具有重要的引領(lǐng)作用。這也是繼2016年中國擔(dān)任G20主席期間推動(dòng)全球就發(fā)展綠色金融形成國際共識以來，全球主要國家在此就發(fā)展轉(zhuǎn)型金融形成類似國際共識。未來，這個(gè)G20轉(zhuǎn)型金融框架將指引各個(gè)國家監(jiān)管部門建立本國關(guān)于轉(zhuǎn)型金融方面政策的路徑。
雖然過去幾年各國在綠色金融方面都取得了長足進(jìn)展，中國的綠色信貸市場規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了20萬億人民幣，全球綠色債券市場的發(fā)行量預(yù)計(jì)很快會(huì)上升到1萬億美元。但是這些綠色和可持續(xù)金融的大部分資金都投向了純綠項(xiàng)目。按照中國的標(biāo)準(zhǔn)來講，純綠項(xiàng)目就是符合綠色信貸、綠色債券標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，或者符合發(fā)改委編制的《綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》。這個(gè)目錄當(dāng)中，絕大部分內(nèi)容是純綠和接近純綠的項(xiàng)目，比如和氣候相關(guān)的項(xiàng)目、各類新能源、電動(dòng)車、儲能和動(dòng)力電池的項(xiàng)目，這些都屬于典型純綠或接近純綠的項(xiàng)目，基本沒有涉及到高碳企業(yè)向低碳轉(zhuǎn)型的項(xiàng)目。
與此同時(shí)，我們的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中有很多行業(yè)的碳排放量都很高，例如計(jì)劃被納入全國碳排放市場的八大行業(yè)——煤電、鋼鐵、建材、有色、造紙、化工、石化、航空，這些都是高碳行業(yè)。另外我認(rèn)為建筑業(yè)和公路交通行業(yè)也應(yīng)該被納入全國碳市場，這些行業(yè)占GDP的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于純綠經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的占比。前一段時(shí)間，我測算純綠的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)占GDP的比例大概為10%，那么尚不符合綠色標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)還占GDP的絕大多數(shù)。當(dāng)然不是所有不綠的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都有能力向低碳、零碳轉(zhuǎn)型，但是這部分行業(yè)，有很大一部分是未來轉(zhuǎn)型的主體，在雙碳目標(biāo)背景下必須向低碳、零碳轉(zhuǎn)型。為了支持它們轉(zhuǎn)型，必須要建立一套政策框架，引導(dǎo)社會(huì)資本，尤其是私營部門的資本來參與到轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)當(dāng)中。
《G20轉(zhuǎn)型金融框架》的五個(gè)支柱
《G20轉(zhuǎn)型金融框架》大概有20多頁，其中包括5個(gè)支柱、22條原則。這5個(gè)支柱分別是界定標(biāo)準(zhǔn)、披露要求、金融工具、激勵(lì)機(jī)制和公正轉(zhuǎn)型。
第一個(gè)支柱是界定標(biāo)準(zhǔn)，即各國監(jiān)管部門需要明確什么是轉(zhuǎn)型活動(dòng)，防止出現(xiàn)“假轉(zhuǎn)型”（transition washing）。在綠色金融當(dāng)中，有人提到“洗綠”（green washing）、“漂綠”相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)，未來可能也會(huì)聽到“假轉(zhuǎn)型”的情況。這種情況的發(fā)生，很大程度上是由于監(jiān)管部門沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，很多人和機(jī)構(gòu)聲稱“所支持的活動(dòng)是轉(zhuǎn)型活動(dòng)”，最后可能出現(xiàn)看上去是轉(zhuǎn)型活動(dòng)，實(shí)際上是往高碳方向發(fā)展的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。為了避免這一問題，必須要有明確轉(zhuǎn)型活動(dòng)的界定標(biāo)準(zhǔn)。G20層面上關(guān)于轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)的界定方法有很多討論，沒有完全的共識，目前形成了兩種觀點(diǎn)。
一種方法是“分類目錄法”（Taxonomy-based），類似綠色產(chǎn)業(yè)目錄，例如列出十個(gè)高碳行業(yè)，以及每個(gè)行業(yè)向低碳和零碳轉(zhuǎn)型的路徑。我國央行正在編制煤電、鋼鐵、建筑建材及農(nóng)業(yè)四個(gè)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型目錄。
從國際上看，目前只有一個(gè)經(jīng)濟(jì)體列出了轉(zhuǎn)型目錄，就是歐盟。歐盟發(fā)布的《可持續(xù)金融分類目錄》中有一部分活動(dòng)貼了“轉(zhuǎn)型活動(dòng)”的標(biāo)簽。如果把這些貼標(biāo)的活動(dòng)單獨(dú)做成一張表格，那這就是歐盟的轉(zhuǎn)型目錄。2021年，東盟及部分成員國借鑒歐盟的做法也在其“可持續(xù)金融分類目錄”中列出了“轉(zhuǎn)型活動(dòng)”，但其他國家還沒有成型的國家級轉(zhuǎn)型目錄。如果人民銀行可以編制出來分行業(yè)的轉(zhuǎn)型金融目錄，那中國就是第一個(gè)單獨(dú)編制轉(zhuǎn)型目錄的國家。
從國內(nèi)來看，一些地方和機(jī)構(gòu)已經(jīng)有很多嘗試，在第一批綠色金融改革創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)中做得非常好的湖州從2021年年底開始編制，2022年年初發(fā)布了地方版的轉(zhuǎn)型金融目錄，用于指導(dǎo)地方金融機(jī)構(gòu)參與轉(zhuǎn)型活動(dòng)。在機(jī)構(gòu)層面，中國銀行和中國建設(shè)銀行已經(jīng)編制了轉(zhuǎn)型目錄，國外機(jī)構(gòu)中渣打銀行和星展銀行也已經(jīng)編制出轉(zhuǎn)型目錄，用來指導(dǎo)本銀行配置一些轉(zhuǎn)型金融資源以支持轉(zhuǎn)型活動(dòng)。所以，編制轉(zhuǎn)型目錄這項(xiàng)工作已經(jīng)有了一些基礎(chǔ)，預(yù)計(jì)不久的將來人民銀行可以推出覆蓋若干個(gè)高碳行業(yè)的轉(zhuǎn)型目錄。
另一種方法是“指導(dǎo)原則法”（Principle-based），也是G20現(xiàn)在比較認(rèn)可的。有些國家因?yàn)楦鞣N原因不愿意或不具備條件采用分類目錄法，例如日本以及一些小型經(jīng)濟(jì)體。采納原則法的經(jīng)濟(jì)體一般不制定具體的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型路徑清單，而是僅提出轉(zhuǎn)型活動(dòng)必須符合的幾個(gè)基本條件或原則。如果符合相關(guān)原則，通過第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)的評估，就可以被認(rèn)定為轉(zhuǎn)型活動(dòng)。這些原則往往包括以下幾點(diǎn)：一是具備完整的轉(zhuǎn)型目標(biāo)和方案，明確從現(xiàn)在的溫室氣體排放水平到實(shí)現(xiàn)零碳的轉(zhuǎn)型目標(biāo)和實(shí)施路徑；二是轉(zhuǎn)型方案的制定必須基于科學(xué)評估，能夠滿足實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》所規(guī)定的目標(biāo)，許多機(jī)構(gòu)基于該目標(biāo)針對不同行業(yè)設(shè)計(jì)了可以量化的核算方法和路徑；三是不能有碳鎖定（carbon lock-in）效應(yīng)，即減碳努力不能將碳排放水平長期鎖定在某個(gè)水平，而不能繼續(xù)下降；四是要有足夠的透明度，即要披露和轉(zhuǎn)型相關(guān)的各項(xiàng)信息。
第二支柱是信息披露要求。G20這次提到的幾個(gè)披露標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該比過去對綠色金融的披露要求更加嚴(yán)格。主要因?yàn)椋皇亲鳛檗D(zhuǎn)型主體，尤其是大中型的企業(yè)，要獲得轉(zhuǎn)型融資必須要有完整的轉(zhuǎn)型方案。僅僅購買一個(gè)減碳的設(shè)備并不是完整的轉(zhuǎn)型路徑，完整的轉(zhuǎn)型路徑要能夠防止“假轉(zhuǎn)型”。如果沒有完整的轉(zhuǎn)型路徑，可能會(huì)出現(xiàn)兩種“假轉(zhuǎn)型”的情況。一種是完成減碳項(xiàng)目的同時(shí)又上了很多高碳的項(xiàng)目，另一種是減碳項(xiàng)目能減一點(diǎn)碳，但不能持續(xù)減排或充分實(shí)現(xiàn)減排潛力，甚至出現(xiàn)“碳鎖定”效應(yīng)。第二，轉(zhuǎn)型主體，也就是企業(yè)，要披露碳排放的信息。G20報(bào)告要求必須要披露范圍一和范圍二的排放信息，如果能夠做到的話，范圍三也要盡可能進(jìn)行披露。第三，必須要披露實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的具體治理安排，也就是說要有一套比較完善的對能耗和碳排放的監(jiān)測體系，明確未來每個(gè)時(shí)期的工作任務(wù)，目標(biāo)如何分解到分公司和各業(yè)務(wù)部門，以及相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施。
第三支柱是豐富的金融工具。過去幾年，國際國內(nèi)都出現(xiàn)了很多金融工具，大部分是債務(wù)類的金融工具在支持低碳轉(zhuǎn)型，比如可持續(xù)掛鉤貸款、債券等。這些工具并不是完整的工具箱，G20報(bào)告認(rèn)為要擴(kuò)大工具箱，讓納入更多種類的金融工具，尤其是股權(quán)型、擔(dān)保型的融資工具和其他風(fēng)險(xiǎn)緩釋的工具。
第四支柱是激勵(lì)機(jī)制，旨在讓這些轉(zhuǎn)型活動(dòng)能夠具有商業(yè)可行性，進(jìn)一步提高融資的可獲得性，這一點(diǎn)很重要。一部分純綠的項(xiàng)目獲得融資的能力很強(qiáng)，例如可再生能源和電動(dòng)車等，目前已經(jīng)不需要進(jìn)行太多的補(bǔ)貼，金融機(jī)構(gòu)會(huì)主動(dòng)提供融資服務(wù)。很多轉(zhuǎn)型活動(dòng)不確定性高，預(yù)期回報(bào)率不高或者不穩(wěn)定，難以獲得持續(xù)融資，因此更需要政府從各個(gè)層面給予幫助。具體的幫助手段有很多，比如借鑒央行現(xiàn)在通過“碳減排支持工具”向部分綠色行業(yè)提供的低成本資金，地方政府對綠色項(xiàng)目提供的擔(dān)保貼息等等。還有一些非金融的手段，例如給一些轉(zhuǎn)型企業(yè)提供綠電的指標(biāo)和建設(shè)可再生能源設(shè)施的土地。此外，有些地方提出電價(jià)也可以作為一個(gè)政策工具，對做出轉(zhuǎn)型努力的企業(yè)給予電價(jià)優(yōu)惠。碳市場也是非常重要的激勵(lì)機(jī)制，如果碳市場可以覆蓋更多的領(lǐng)域且碳價(jià)足夠高，對那些減碳意愿強(qiáng)烈的企業(yè)就是更好的激勵(lì)，也會(huì)增加它未來的正現(xiàn)金流。
第五支柱是公正轉(zhuǎn)型，減少低碳轉(zhuǎn)型可能帶來的負(fù)面經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響。各個(gè)國家關(guān)注的角度不一樣，大部分國家認(rèn)為要保證就業(yè)，即在轉(zhuǎn)型的過程中不能出現(xiàn)大規(guī)模的失業(yè)，也有些國家認(rèn)為轉(zhuǎn)型過程不能導(dǎo)致能源短缺的情況，不能導(dǎo)致高通脹，也不能對社會(huì)產(chǎn)生過多的其他負(fù)面影響。從金融角度來看，重要的是如何落實(shí)公正轉(zhuǎn)型的原則。G20報(bào)告當(dāng)中舉了一個(gè)例子，如果一個(gè)企業(yè)到金融機(jī)構(gòu)申請轉(zhuǎn)型融資，這個(gè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該要求這家企業(yè)去評估其轉(zhuǎn)型是否會(huì)導(dǎo)致很嚴(yán)重的失業(yè)情況。如果回答“是”，那么這家企業(yè)應(yīng)該拿出一些方案緩解對就業(yè)的影響，比如再就業(yè)、再培訓(xùn)，若有這樣的方案且能夠保證落實(shí)，金融機(jī)構(gòu)就應(yīng)該去支持這樣的企業(yè)，提供資金支持這種有社會(huì)擔(dān)當(dāng)?shù)钠髽I(yè)進(jìn)行低碳轉(zhuǎn)型。
本文為CF40成員、北京綠色金融與可持續(xù)發(fā)展研究院院長馬駿在2022年12月10日的第四屆外灘金融峰會(huì)全體大會(huì)“穩(wěn)與進(jìn)：包容性增長與可持續(xù)發(fā)展”上所做的主題交流。
未收藏
