美國央行數(shù)字貨幣發(fā)展路徑
時(shí)間：2022-12-10
作者：Timothy MASSAD
提要：美國的央行數(shù)字貨幣發(fā)展路徑主要有三個(gè)決定因素。一是由未來幾年私營部門的情況來決定。二是取決于美國對加密資產(chǎn)（尤其是穩(wěn)定幣）的普遍監(jiān)管方式。三是取決于央行數(shù)字貨幣是否與美國的價(jià)值觀和國家利益相一致。總體而言，美國將走一條獨(dú)特的央行數(shù)字貨幣發(fā)展路徑?；诿绹默F(xiàn)實(shí)情況，未來美國發(fā)行的央行數(shù)字貨幣將可能呈現(xiàn)出一種混合形態(tài)，介于僅針對客戶與僅針對機(jī)構(gòu)之間，并以銀行和其他可能的支付提供商為中介。當(dāng)前美國國內(nèi)對如何監(jiān)管加密貨幣存在多種觀點(diǎn)，長遠(yuǎn)來看應(yīng)出臺廣泛支持?jǐn)?shù)字支付的法律框架，以規(guī)范穩(wěn)定幣的使用，并對相關(guān)實(shí)體施加監(jiān)管限制。各國設(shè)計(jì)央行數(shù)字貨幣的考量不同，在跨境支付領(lǐng)域需要讓各國標(biāo)準(zhǔn)具備互操作性。
美國央行數(shù)字貨幣發(fā)展路徑的決定因素
在2019年的外灘金融峰會上，我針對數(shù)字資產(chǎn)問題發(fā)表了演講，并談及Facebook（現(xiàn)已更名為Meta）所要發(fā)行的貨幣Libra（現(xiàn)已更名為Diem）。Facebook想要?jiǎng)?chuàng)造一種全球性的穩(wěn)定幣，一種由多種主權(quán)國家貨幣提供支持的數(shù)字代幣。當(dāng)時(shí)我認(rèn)為，由于美國的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和民選官員會對此表示激烈反對，Libra可能永遠(yuǎn)也不會落地，但重要的不是Libra本身，而是它能帶來什么。Libra推動了中央銀行數(shù)字貨幣的快速發(fā)展，在Libra發(fā)布之后，許多國家便開始了央行數(shù)字貨幣的研究與開發(fā)。其中，中國在數(shù)字人民幣方面的工作進(jìn)展很快。而Libra的發(fā)行也推動美國開始關(guān)注央行數(shù)字貨幣。
今天我想重點(diǎn)談的是美國的央行數(shù)字貨幣的發(fā)展路徑，以及為何美國的進(jìn)度會比中國慢、不可預(yù)測性會比中國高。我將重點(diǎn)闡述三個(gè)影響因素。第一，美國的央行數(shù)字貨幣路徑，主要由未來幾年私營部門的情況，而非由政府制定的長期計(jì)劃來決定。第二，美國的央行數(shù)字貨幣路徑將取決于我們對加密資產(chǎn)（尤其是穩(wěn)定幣）的普遍監(jiān)管方式。第三，美國的央行數(shù)字貨幣路徑還將取決于央行數(shù)字貨幣是否與美國的價(jià)值觀和國家利益相一致，在這一點(diǎn)上將會引起廣泛辯論。
首先簡要回顧一下美國的情況。美聯(lián)儲在2022年1月份發(fā)布了一份報(bào)告，討論可能的政策目標(biāo)和央行數(shù)字貨幣的設(shè)計(jì)方案。隨后波士頓聯(lián)邦儲備銀行與麻省理工學(xué)院合作進(jìn)行的“漢密爾頓項(xiàng)目”（Project Hamilton），設(shè)計(jì)了一個(gè)假想的央行數(shù)字貨幣交易處理平臺。拜登政府在2022年3月發(fā)布了確保數(shù)字資產(chǎn)負(fù)責(zé)任發(fā)展的行政令，要求制定跨越政府部門的發(fā)展戰(zhàn)略，對于公共、私營數(shù)字貨幣問題進(jìn)行探討。目前，紐約聯(lián)邦儲備銀行正在研究確定批量發(fā)行的央行數(shù)字貨幣和商業(yè)銀行數(shù)字貨幣能否使用同一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，測試其互操作性；波士頓聯(lián)儲的“漢密爾頓項(xiàng)目”也進(jìn)入了一個(gè)新階段，開始探討技術(shù)和政策的權(quán)衡。但是，美國可能仍然需要幾年的時(shí)間才能決定是否發(fā)行央行數(shù)字貨幣。
我認(rèn)為美國會否發(fā)行央行數(shù)字貨幣，以及采用何種設(shè)計(jì)方式，將不僅僅是一個(gè)政府部門的研發(fā)問題，而是會很大程度上受私營部門在未來幾年內(nèi)的狀態(tài)影響。首先，美國政府沒有像中國那樣做好長期規(guī)劃。其次，私營部門是美國創(chuàng)新的驅(qū)動力，也是美國市場的真正塑造者，這一因素將決定美國央行數(shù)字貨幣的命運(yùn)。例如，私人穩(wěn)定幣的開發(fā)很可能會對美國的央行數(shù)字貨幣路徑產(chǎn)生影響。雖然Libra被叫停了，但其他形式的穩(wěn)定幣層出不窮。穩(wěn)定幣作為鏈上支付手段，可以幫助交易者在鏈上完成即時(shí)結(jié)算，并在不同的代幣和平臺之間進(jìn)行價(jià)值轉(zhuǎn)移，在加密貨幣市場中可以發(fā)揮很大的作用。因此，問題在于穩(wěn)定幣在加密貨幣市場之外能否有所作為？如果答案是“能”，那么誰來充當(dāng)發(fā)行方，這又將如何影響銀行和其他支付提供方？目前我們的一些銀行正在探索代幣化存款，這與穩(wěn)定幣略有不同，因?yàn)樗匀皇倾y行的一種資金形式。但這一舉措，以及其他私營部門的舉措，將在塑造支付框架方面發(fā)揮非常重要的作用。
這引出了第二個(gè)影響因素，央行數(shù)字貨幣的發(fā)展道路將會取決于圍繞數(shù)字資產(chǎn)（特別是穩(wěn)定幣）的監(jiān)管框架的演變。三年前我在發(fā)言的時(shí)候也談到了已有監(jiān)管框架的弱點(diǎn)。當(dāng)前大型加密貨幣交易所沒有遵守我們在證券和衍生品市場的標(biāo)準(zhǔn)，沒有很好地保護(hù)客戶資產(chǎn)，也沒有防范利益沖突。今年我們見證了FTX交易所的崩潰，現(xiàn)在有很多關(guān)于加密貨幣（特別是穩(wěn)定幣）監(jiān)管的討論。在美國，穩(wěn)定幣是根據(jù)各州的貨幣服務(wù)商業(yè)法進(jìn)行監(jiān)管的，而這一法律最早可以追溯到使用電報(bào)通訊的時(shí)代。因此，基于這個(gè)法律的管理框架已經(jīng)非常過時(shí)。此外，由于穩(wěn)定幣和加密貨幣交易平臺之間有很強(qiáng)的聯(lián)系，我們也非常有必要監(jiān)管加密貨幣交易平臺。
最后，在央行數(shù)字貨幣的發(fā)展道路上，也將會出現(xiàn)激烈的辯論，比如發(fā)行央行數(shù)字貨幣是否有必要，央行數(shù)字貨幣的設(shè)計(jì)方式是否符合美國的價(jià)值觀，特別是美國人不可能容忍政府掌握他們所有的日常交易數(shù)據(jù)。因此，央行數(shù)字貨幣的設(shè)計(jì)方案必須避免上述情況。此外，央行數(shù)字貨幣的設(shè)計(jì)方案還不能損害銀行系統(tǒng)。同時(shí)，關(guān)于央行數(shù)字貨幣是否有助于維持美元在全球經(jīng)濟(jì)中的作用，是否能夠促進(jìn)美國的外交政策利益，也將會出現(xiàn)激烈的爭論。我認(rèn)為另一個(gè)需要關(guān)注的核心問題是，在解決上述問題之前，我們是否可以繼續(xù)著手解決互操作性和設(shè)計(jì)。
總而言之，美國是否要發(fā)行央行數(shù)字貨幣還要再等幾年才能決定，其發(fā)展路徑將取決于私營部門發(fā)展?fàn)顟B(tài)及利益沖突。關(guān)于央行數(shù)字貨幣是否對美國有利，何種央行數(shù)字貨幣設(shè)計(jì)方案最符合美國價(jià)值觀，這些方面將出現(xiàn)非常激烈的辯論。因此，美國的央行數(shù)字貨幣發(fā)展路徑將會和其他國家不同。
美國發(fā)行央行數(shù)字貨幣的可能形式及對加密貨幣的監(jiān)管態(tài)度
美國未來發(fā)行的央行數(shù)字貨幣可能呈現(xiàn)出介于針對客戶與針對機(jī)構(gòu)之間的混合形態(tài)，它將會以銀行和其他可能的支付提供商為中介。首先，很少有人會真正支持僅針對個(gè)人用戶的央行數(shù)字貨幣，這意味著美聯(lián)儲要直接為個(gè)人提供服務(wù)。但美聯(lián)儲不想這么做，銀行業(yè)也不希望這樣做。如果美國最終確實(shí)推出了央行數(shù)字貨幣的話，那么在這之前私營部門應(yīng)該在數(shù)字支付領(lǐng)域已經(jīng)有了深入的進(jìn)展，其成果可能包括穩(wěn)定幣、代幣化存款等。那么央行數(shù)字貨幣在這個(gè)體系里要扮演怎樣的角色？是底層操作系統(tǒng)，還是主要用于跨境支付和與其他系統(tǒng)進(jìn)行互操作？其次，如果央行數(shù)字貨幣是僅針對機(jī)構(gòu)的，那和現(xiàn)狀的區(qū)別也非常有限。在這種情況下會出現(xiàn)一定程度的中介服務(wù)，而這種服務(wù)仍然是央行需要直接負(fù)責(zé)的領(lǐng)域之一。
加密貨幣本身還沒有成為支付系統(tǒng)。比特幣不是支付系統(tǒng)，也永遠(yuǎn)不會成為支付系統(tǒng)。然而，穩(wěn)定幣在加密貨幣市場的地位是相當(dāng)重要的。FTX交易所的崩潰和Terra Luna加密貨幣的崩盤，引起了很多人對加密貨幣和穩(wěn)定幣監(jiān)管措施的關(guān)注?，F(xiàn)在美國國內(nèi)對此存在相當(dāng)多的意見分歧。一些人徹底否認(rèn)加密貨幣的實(shí)用性，不希望推出任何相關(guān)監(jiān)管措施。因?yàn)樗麄冋J(rèn)為，這些監(jiān)管措施本身會賦予加密貨幣合法性，他們更希望看到加密貨幣逐漸被人們忘記。一些人擔(dān)心監(jiān)管會扼殺創(chuàng)新，另一些人則只是想強(qiáng)化對投資者的保護(hù)措施。而還有一些人，包括我在內(nèi)，考慮到了更廣泛的問題，例如怎樣推進(jìn)數(shù)字支付技術(shù)。
我認(rèn)為今后會出臺一些法律框架對穩(wěn)定幣的使用進(jìn)行規(guī)范，允許使用穩(wěn)定幣的同時(shí)對其進(jìn)行高度監(jiān)管，施加大量的限制，只允許受到高度監(jiān)管的實(shí)體發(fā)行穩(wěn)定幣，不允許這些實(shí)體從事其他業(yè)務(wù)，這些實(shí)體還必須為穩(wěn)定幣提供等值的后備儲備。我認(rèn)為這類法律框架一定會出臺，但目前需要時(shí)間，我希望制定出的是一個(gè)廣泛支持?jǐn)?shù)字支付的法律框架。
央行數(shù)字貨幣領(lǐng)域的迷人之處在于它不是靜態(tài)的，而是動態(tài)的、不斷演變的。如果央行數(shù)字貨幣運(yùn)轉(zhuǎn)良好，穩(wěn)定幣就沒有存在的意義。目前對美國來說距離推出央行數(shù)字貨幣還有一段時(shí)間，但穩(wěn)定幣已經(jīng)出現(xiàn)了。我們需要應(yīng)對當(dāng)前的局面，這將影響到央行數(shù)字貨幣未來的發(fā)展。大多數(shù)人可能都同意，央行數(shù)字貨幣在跨境支付領(lǐng)域是可以發(fā)揮作用的。但這需要讓標(biāo)準(zhǔn)具備互操作性，而目前每個(gè)國家對央行數(shù)字貨幣的考量都不同，有些國家甚至根本不準(zhǔn)備推出央行數(shù)字貨幣。因此這個(gè)領(lǐng)域是非常有觀察價(jià)值的，期待未來在央行數(shù)字貨幣領(lǐng)域中會帶來更多精彩的技術(shù)和設(shè)計(jì)。
本文為哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院高級研究員、美國商品期貨交易委員會(CFTC)原主席Timothy MASSAD在2022年12月11日的第四屆外灘金融峰會全體大會“金融科技：數(shù)字技術(shù)釋放數(shù)字生產(chǎn)力”之外灘圓桌“央行數(shù)字貨幣：趨勢與前景”上所做的主題演講。
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