運用區(qū)域創(chuàng)投引導基金支持 欠發(fā)達地區(qū)企業(yè)創(chuàng)業(yè)的政策構想
時間：2023-06-28
作者：劉健鈞
支持欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟振興 關鍵在于激發(fā)創(chuàng)業(yè)活力
全球經(jīng)驗表明，中央政府通過幫扶的方式支持欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟振興，必須實現(xiàn)從“輸血模式”向“造血模式”的轉變。在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段，“造血模式”也應該有所不同。
在傳統(tǒng)經(jīng)濟時代，“造血”主要是開展基礎設施建設投資，因為傳統(tǒng)經(jīng)濟時代，土地和礦產(chǎn)是最重要的資源，資源產(chǎn)品的外銷和轉移離不開運輸。但到了現(xiàn)代經(jīng)濟時代，最重要的生產(chǎn)要素已不再是土地和礦產(chǎn)資源，人力資源特別是善于經(jīng)營管理的管理人才、善于技術研發(fā)的科技人才變得越來越重要。
吸引這些生產(chǎn)要素進入欠發(fā)達地區(qū)，必須營造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境。尤其是當前正處于創(chuàng)業(yè)型經(jīng)濟時代，創(chuàng)業(yè)是拉動經(jīng)濟增長不可或缺的內(nèi)在動力。因此，“造血模式”的關鍵是如何營造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境。探索運用中央財政資金，以適當方式激發(fā)欠發(fā)達地區(qū)的創(chuàng)業(yè)活力，已成為中央政府支持欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟振興的“牛鼻子”。
激發(fā)欠發(fā)達地區(qū)創(chuàng)業(yè)活力 不宜沿用政府投資基建的傳統(tǒng)方式
從國際實踐看，中央政府幫扶欠發(fā)達地區(qū)的方式，除了稅收優(yōu)惠、財政資金轉移支付以外，在投融資方面，主要有三種方式：
1.直接補貼
其基本邏輯是：對“回報率低，民間資金缺乏足夠興趣”的產(chǎn)業(yè)項目，直接提供財政補貼，以彌補完全靠市場配置資源所面臨的市場失靈缺陷。
優(yōu)點是：（1）操作簡單，且可實現(xiàn)精準扶持；（2）如對股權債權投融資主體提供貼息，還可對民間資本形成杠桿效應。
缺點是：（1）無法對被支持企業(yè)形成預算約束；2）有可能出現(xiàn)尋租行為。
所以，這種方式僅適用少數(shù)特定的“基礎性非競爭行業(yè)、戰(zhàn)略性競爭行業(yè)”中的產(chǎn)業(yè)項目。因為，在這種特定領域，一是行業(yè)和項目相對確定、評估決策相對容易；二是通過加強預算管理、審計監(jiān)督，還可以避免產(chǎn)業(yè)補貼基金兩大缺點可能帶來的問題。
2.直接投資
基本邏輯是：對“難以看到商業(yè)回報，民間資本根本不愿意介入”的產(chǎn)業(yè)項目，財政補貼無處著力，故只好通過政府成立專門的直接投資公司，來給予必要的資本支持，彌補市場失靈缺陷。
優(yōu)點是：（1）如產(chǎn)業(yè)補貼基金一樣，操作簡單，且可實現(xiàn)精準支持。（2）可形成股權資產(chǎn)，對被投企業(yè)形成一定的預算約束。
缺點是：（1）由政府人員組建團隊，難以實現(xiàn)專業(yè)化運作；即便市場化招聘團隊，也難建立商業(yè)化的業(yè)績激勵機制。（2）投資運作無法完全市場化，也不合適采取市場化投資決策機制。
所以，僅適用少數(shù)特定的“基礎性非競爭行業(yè)、戰(zhàn)略性競爭行業(yè)”中的不可能引入民間資金的產(chǎn)業(yè)項目。一方面，對這類項目，政府不得不以直接投資方式介入；另一方面，對這類特定行業(yè)中的特定項目，行業(yè)和項目相對確定、評估決策相對容易，而且可通過建立起與政府直接投資相適應的激勵機制、決策機制，較好避免政府直接投資的兩大缺點。
3.政府引導基金
正因為產(chǎn)業(yè)補貼基金、政府成立直接投資公司方式均僅適用少數(shù)特定的“行業(yè)和項目相對確定、評估決策相對容易”的基礎性非競爭行業(yè)、戰(zhàn)略性競爭行業(yè)，所以，對一般性競爭行業(yè)，均需堅持“凡是市場能解決的，交由市場解決”原則。
然而，對欠發(fā)達地區(qū)，即使在一般性競爭行業(yè)，由于企業(yè)創(chuàng)業(yè)的不確定性大、投資風險高且規(guī)模不經(jīng)濟，完全靠市場配置資本資源仍然存在市場失靈問題，所以，仍需政府適當扶持。
但是，鑒于從各類一般性競爭行業(yè)中選擇創(chuàng)業(yè)企業(yè)進行投資，具有“行業(yè)和項目均不特定、評估決策相對困難”的特點，需要較強的專業(yè)能力，故仍采取政府補貼基金、直接投資基金方式予以支持，就會面臨較大的不適應性。于是，政府引導基金應運而生。
其運作邏輯是：將政府資金委托給市場機構管理，借助廣大市場機構的“專家管理”優(yōu)勢，負責具體的投資項目選擇、決策和管理等職責，以克服政府直接補貼和直接投資的不適應性。
長期以來，我國對欠發(fā)達地區(qū)的投融資支持主要是投資基礎設施建設項目，采取中央財政直接補貼和政府直接投資的方式，具有一定的合理性。然而，下一步運用財政資金激發(fā)欠發(fā)達地區(qū)創(chuàng)業(yè)活力，必然面臨創(chuàng)業(yè)主體數(shù)量多、不確定性強、市場化程度高等問題，故無法再簡單沿用過去搞基礎設施建設的“直接補貼、直接投資”方式，更適合采取“政府引導基金”方式。
境外運用區(qū)域創(chuàng)投引導基金 支持欠發(fā)達地區(qū)企業(yè)創(chuàng)業(yè)的經(jīng)驗
為支持欠發(fā)達地區(qū)企業(yè)創(chuàng)業(yè)，英國政府于1999年成立“區(qū)域創(chuàng)業(yè)投資引導基金”?；鹱钤缬少Q(mào)工部中小企業(yè)政策理事會管理，從2000年4月1日起，移交新成立的小企業(yè)服務局管理。此前的英國創(chuàng)投基金幾乎都集中在倫敦，英國的西部地區(qū)、北部例如愛丁堡等高寒地區(qū)，創(chuàng)業(yè)環(huán)境則非常差。
為了改變這個局面，英國成立了區(qū)域性的創(chuàng)投引導基金，基金不直接投資創(chuàng)業(yè)企業(yè)，而是通過支持各地區(qū)設立區(qū)域性創(chuàng)業(yè)投資子基金的方式，促進對創(chuàng)業(yè)企業(yè)的投資。其設立宗旨是：（1）增加中小企業(yè)發(fā)展所需的股權資本支持；（2）保證英國每個地區(qū)均有一家本地區(qū)的創(chuàng)業(yè)投資基金，為中小企業(yè)提供不高于50萬英鎊的股權資本支持。
英國政府要求：申請企業(yè)成長基金支持的區(qū)域性創(chuàng)業(yè)投資子基金必須市場化運作，由有豐富經(jīng)驗的基金管理人管理，并需要募集一定比例的私人資金。同時，區(qū)域性創(chuàng)業(yè)投資子基金只能投資中小企業(yè)，首輪投資不得超過25萬英鎊，包括優(yōu)先股和無抵押債券；間隔6個月后可進行第二輪投資，但投資總額不超過50萬英鎊。為避免股權稀釋需追加超過50萬英鎊的，應當報請區(qū)域創(chuàng)業(yè)投資引導基金批準。通過上述要求，投資真正做到了投早、投小。
實踐證明，這個區(qū)域創(chuàng)業(yè)引導基金發(fā)揮了很好的作用?，F(xiàn)在，英國每一個城市都有兩個以上的創(chuàng)投基金，創(chuàng)投基金的集中度從過去主要集中于倫敦，變成了現(xiàn)在欠發(fā)達地區(qū)的創(chuàng)投基金已經(jīng)有一半左右。這些都有效地支持了英國邊遠地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。愛丁堡過去創(chuàng)業(yè)環(huán)境很落后，后來在政府的區(qū)域引導基金的支持下，成為整個英國創(chuàng)投基金規(guī)模第二大城市、創(chuàng)業(yè)活力第二強地區(qū)。
我國運用區(qū)域創(chuàng)投引導基金支持 欠發(fā)達地區(qū)創(chuàng)業(yè)的意義及政策構想
我國運用區(qū)域創(chuàng)投引導基金支持欠發(fā)達地區(qū)創(chuàng)業(yè)，具有三個方面的意義：一是避免“直接補貼、直接投資”的局限性；二是發(fā)揮區(qū)域性市場化子基金作用，更好支持區(qū)域企業(yè)創(chuàng)業(yè)；三是帶動各個欠發(fā)達地區(qū)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展。
具體的政策構想如下：
一是資金來源上，從現(xiàn)有國家中小企業(yè)發(fā)展基金切出一塊或從中央財政另行撥款約100億財政基金。國外的政府引導基金定位為政策性運作，資金來源不能有任何商業(yè)性資本，因為商業(yè)性資本圖利，無法接受通過讓利于民進行政策性引導?，F(xiàn)在，我國在資金層面大量引進社會資金，而讓已經(jīng)有社會資金參與的引導基金讓利于民不現(xiàn)實。因此，另行成立純政策性區(qū)域創(chuàng)業(yè)投資引導基金更加可行。可在同等條件下，優(yōu)先支持西部地區(qū)成立市場化的子基金，根據(jù)GDP的比例來跟西部省匹配，讓這一基金支持欠發(fā)達地區(qū)企業(yè)創(chuàng)業(yè)。
二是職能定位上，支持欠發(fā)達地區(qū)設立區(qū)域性市場化子基金。國外的引導基金是相對市場化的，即在子資金層面實行完全市場化。為了保證政策性定位，在政策性基金環(huán)節(jié)則必須堅持政策性的定位，不能摻雜任何盈利性資本在里面。
三是引導機制上，引導基金作為子基金的投資人，對子基金其他的投資人實行一定程度的讓利，鼓勵子基金更多投資欠發(fā)達地區(qū)創(chuàng)業(yè)企業(yè)。
四是子基金設置上，支持每個欠發(fā)達省市區(qū)按經(jīng)濟體量，設立規(guī)模不等的創(chuàng)業(yè)投資子基金，就近管理，就近投資本地區(qū)創(chuàng)業(yè)企業(yè)。如果未來能夠成立全國范圍內(nèi)的區(qū)域性創(chuàng)投引導基金，就一定要明確規(guī)定，每一個欠發(fā)達地區(qū)要成立自己的專業(yè)化管理團隊，才能夠申請到全國性的區(qū)域性的創(chuàng)投引導子基金。
如上述方案能夠落地，將有力支持西部地區(qū)、乃至整個欠發(fā)達地區(qū)的創(chuàng)投發(fā)展，進而激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)業(yè)活力，最終構建起可持續(xù)內(nèi)生發(fā)展的投融資機制。
作者劉健鈞系湖南大學金融與統(tǒng)計學院教授、清華大學全球私募股權研究院首席專家，本文為作者在第三屆“金融四十人曲江論壇”高峰論壇二“區(qū)域平衡下的西部投融資新發(fā)展”上所做的主題演講。文章僅代表作者個人觀點，不代表作者所在機構及CF40立場，未經(jīng)許可不得轉載。
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