從“一帶一路”視角維持國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序
時(shí)間：2023-07-01
作者：黃益平
當(dāng)前，國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序正面臨調(diào)整?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)或許可以在維持或支持開放經(jīng)濟(jì)秩序中發(fā)揮關(guān)鍵性作用，其核心價(jià)值在于：一是堅(jiān)持多邊主義方針，二是保持開放的立場(chǎng)。
今天主要分享三點(diǎn)：第一，國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序發(fā)生了什么？第二，為什么要堅(jiān)持多邊主義和開放的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序？第三，從“一帶一路”的角度看，有哪些需要改進(jìn)或者做得更好的地方？
國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序已經(jīng)發(fā)生變化
大多數(shù)人認(rèn)為國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序發(fā)生了改變，但對(duì)于是否已經(jīng)改變或者發(fā)生了什么樣的改變看法不一。我的基本看法是，人類歷時(shí)200多年，形成過(guò)兩次全球化浪潮。第一次從1860年到1914年，起點(diǎn)存在一定爭(zhēng)議，但大致相同，終點(diǎn)是1914年第一次世界大戰(zhàn)發(fā)生。
此次全球化進(jìn)程中，有兩個(gè)問題比較重要。
第一，為什么第一次全球化浪潮在1860年左右開始？其中一個(gè)重要原因是它緊跟著第一次工業(yè)革命，蒸汽機(jī)在產(chǎn)業(yè)中的應(yīng)用提高了效率、降低了成本。一方面，紡織業(yè)顯現(xiàn)出規(guī)模效益，出現(xiàn)可供出售的過(guò)剩產(chǎn)品；另一方面，鐵路、航運(yùn)成本降低、貿(mào)易成本降低使貿(mào)易成為可能。伴隨著技術(shù)的改變，跨國(guó)的產(chǎn)品貨物貿(mào)易和投資交流變得更加容易。
第二，為什么可以做國(guó)際交易？國(guó)際交易做不起來(lái)最大的問題就是沒有國(guó)際政府來(lái)維持市場(chǎng)秩序。中國(guó)在交易過(guò)程中傾向于支持“有效市場(chǎng)、有為政府”。即使是認(rèn)為政府不應(yīng)發(fā)揮太多作用的人，也會(huì)同意維持市場(chǎng)秩序是至關(guān)重要的這一觀點(diǎn)。但維持跨國(guó)交易的秩序比較難。第一輪全球化中，英國(guó)領(lǐng)導(dǎo)維持了一套公共秩序，直至1914年第一次世界大戰(zhàn)，國(guó)際秩序崩塌。國(guó)際經(jīng)濟(jì)交易無(wú)法維系，其中一種解讀是德國(guó)對(duì)英國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)際秩序提出了挑戰(zhàn)，所以第一輪全球化結(jié)束。
第二輪全球化開始的時(shí)期也存在爭(zhēng)議，我認(rèn)為其始于1971年的布雷頓森林體系解體，美元和黃金脫鉤，此后走向浮動(dòng)匯率制度，跨境資本流動(dòng)變得更加容易，國(guó)際貿(mào)易投資變得更加活躍。
此外，關(guān)于第二輪全球化何時(shí)結(jié)束或者是否結(jié)束，存在更大的爭(zhēng)議。第一輪全球化的觸發(fā)點(diǎn)是技術(shù)革命，而第二輪全球化是政策改變導(dǎo)致的。浮動(dòng)匯率制度和一系列的經(jīng)濟(jì)政策使各國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)交易變得非常容易。
第一輪全球化主要是在英國(guó)領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序，第二輪主要是由美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的體系。如今，這樣的體系還能不能持續(xù)、有沒有到終點(diǎn)尚未可知。不過(guò)，可以在市場(chǎng)中觀察到一些跡象。
一是2018年美國(guó)特朗普政府開始對(duì)一些國(guó)家發(fā)起貿(mào)易沖突，與其之前領(lǐng)導(dǎo)的開放的全球化貿(mào)易投資體系并不一致。在貿(mào)易摩擦持續(xù)一段時(shí)間后，有觀點(diǎn)認(rèn)為全球化就此結(jié)束。
二是2022年2月，美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)30多個(gè)國(guó)家對(duì)俄羅斯進(jìn)行金融制裁。制裁的重要內(nèi)容是國(guó)際金融支付體系和美元的“武器化”，也就是說(shuō)，美元本來(lái)是一種國(guó)際公共品，但在制裁中“武器化”，美元的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)上升，這是對(duì)過(guò)去秩序的一個(gè)挑戰(zhàn)。
三是美國(guó)政策立場(chǎng)的轉(zhuǎn)變。今年4月，美國(guó)兩位高官相繼發(fā)表演講，提到中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系要控制風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)安全顧問沙利文認(rèn)為，過(guò)去實(shí)行全球化政策給美國(guó)帶來(lái)了很多問題，比如金融體系泡沫、供應(yīng)鏈不夠穩(wěn)健、中產(chǎn)階層萎縮等等。他認(rèn)為中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系中，美國(guó)改變不了中國(guó)，沒必要對(duì)中國(guó)做過(guò)多干預(yù)，但美國(guó)要發(fā)揮政府的積極作用和產(chǎn)業(yè)政策的作用，《芯片與科學(xué)法案》便是一個(gè)典型例子。過(guò)去美國(guó)認(rèn)為政府干預(yù)越少越好，市場(chǎng)越完善越好，如今美國(guó)政策與過(guò)去發(fā)生了非常大的偏離，認(rèn)為完全依靠市場(chǎng)是不夠的，還要依靠產(chǎn)業(yè)政策和政府在經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮作用。
如果這一套秩序真正地持續(xù)執(zhí)行下去，無(wú)論全球化是否延續(xù)，過(guò)去50年美國(guó)倡導(dǎo)的一些政策制度可能會(huì)發(fā)生改變。2018年特朗普政府對(duì)我國(guó)挑起貿(mào)易摩擦?xí)r，曾發(fā)布過(guò)一些文件批評(píng)我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策。盡管中美雙方可能都不太喜歡對(duì)方的經(jīng)濟(jì)政策，但這些政策變得越來(lái)越像。
政策調(diào)整是正常的現(xiàn)象，美國(guó)一位歷史學(xué)家曾寫過(guò)一本書來(lái)追述自由市場(chǎng)理念的變化，他認(rèn)為把自由市場(chǎng)等同于放任自流是錯(cuò)誤的，完全由市場(chǎng)主導(dǎo)并非是最好的。這就是我們常說(shuō)的建設(shè)有為政府和有效市場(chǎng)，最終的問題是如何找到二者的平衡點(diǎn)，未來(lái)我們可能走向新的平衡點(diǎn)。
找平衡點(diǎn)的過(guò)程也會(huì)引發(fā)諸多問題。比如美國(guó)提出“小院高墻”政策，在某些關(guān)鍵領(lǐng)域和我國(guó)“脫鉤”。可以看到，美國(guó)的經(jīng)濟(jì)政策發(fā)生了很大的變化，甚至超越了常規(guī)意義上的產(chǎn)業(yè)政策，比如強(qiáng)迫海外公司遷回美國(guó)本土。既然美國(guó)的政策立場(chǎng)已經(jīng)發(fā)生了改變，那么美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)下經(jīng)濟(jì)秩序也有可能發(fā)生了改變。
我曾在書上看到一句話，“世界是怎么走到這一步的？我們現(xiàn)在看到美國(guó)為保護(hù)主義辯護(hù)，中國(guó)試圖捍衛(wèi)一個(gè)開放的市場(chǎng)開放體系”。正如書中所提到的，我們的經(jīng)濟(jì)政策發(fā)生了變化，并正在進(jìn)一步開放以維持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的秩序。值得一提的是，過(guò)去四十年，改革開放是支持我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最重要的力量，即使到現(xiàn)在，市場(chǎng)依然在我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中發(fā)揮著非常重要的作用。因此，我們選擇什么路徑是非常重要的問題。美國(guó)雖有很多盟國(guó)，但逐漸傾向于單邊主義，而單邊主義能否成功尚未可知。
堅(jiān)持維護(hù)多邊主義道路和開放的經(jīng)濟(jì)秩序
美國(guó)智庫(kù)專家認(rèn)為，當(dāng)今世界不再有過(guò)去那種可以為所欲為的超級(jí)大國(guó)。沙利文曾說(shuō)，“美國(guó)不是與中國(guó)‘脫鉤’，而是與中國(guó)“‘去風(fēng)險(xiǎn)’”。這個(gè)觀點(diǎn)始于歐盟，歐美之間也存在差異，美國(guó)設(shè)想的未必能成功實(shí)施。
雖然美國(guó)是全世界最強(qiáng)大的國(guó)家，但也不能隨心所欲。有專家認(rèn)為，美國(guó)如果用產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展科技、發(fā)展產(chǎn)業(yè)，最先受到?jīng)_擊的是英國(guó)，因?yàn)橛?guó)也是領(lǐng)先國(guó)家，但是其脫歐以后完全沒有實(shí)力和美國(guó)、中國(guó)、日本競(jìng)爭(zhēng)，無(wú)法用產(chǎn)業(yè)政策和大量補(bǔ)貼來(lái)保持技術(shù)領(lǐng)先地位。
上述例子表明，國(guó)際秩序正在悄然改變，過(guò)去超級(jí)大國(guó)獨(dú)力引領(lǐng)的局面已經(jīng)無(wú)法繼續(xù)，即便美國(guó)，也得在一定程度上受到其盟國(guó)一些政策立場(chǎng)的牽制。比如在如今的環(huán)境下，《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》生效并繼續(xù)堅(jiān)持是非常難得的。得益于中國(guó)與全球緊密的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)，很多發(fā)展中國(guó)家、發(fā)達(dá)國(guó)家都不愿意完全和中國(guó)“脫鉤”。這也是我們維持和堅(jiān)持多邊主義的重要基礎(chǔ)。
換個(gè)角度來(lái)看，我們也很難脫離全球經(jīng)濟(jì)。在前沿科技的創(chuàng)新方面，如果我們不能與世界保持高質(zhì)量的交流，將會(huì)給科技創(chuàng)新帶來(lái)挑戰(zhàn)。曾有倫敦兩位學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，過(guò)去10年我國(guó)在很多前沿領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新和發(fā)展迅猛，不但數(shù)量多，質(zhì)量增長(zhǎng)也非常快，但2018年以后，一些領(lǐng)域的創(chuàng)新增長(zhǎng)速度有所放緩。
不同國(guó)家創(chuàng)新能力強(qiáng)弱不同的原因有四點(diǎn)：一是知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)；二是國(guó)家開放度，沒有任何一個(gè)國(guó)家可以完全獨(dú)立來(lái)研發(fā)所有的新技術(shù)，所以知識(shí)和人才的交流至關(guān)重要；三是公共研發(fā)機(jī)構(gòu)的作用，尤其是基礎(chǔ)科研需要這些機(jī)構(gòu)來(lái)發(fā)揮重要作用；四是民營(yíng)企業(yè)的作用，我國(guó)民企貢獻(xiàn)了70%以上的技術(shù)創(chuàng)新?！半p循環(huán)”中，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)變得越來(lái)越重要，但國(guó)際循環(huán)依然重要，我們必須要繼續(xù)堅(jiān)持多邊主義和開放立場(chǎng)，這關(guān)系到我們的長(zhǎng)期發(fā)展。
通過(guò)“一帶一路”推動(dòng)堅(jiān)持多邊主義
首先，“一帶一路”對(duì)中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)交流的作用日益凸顯。以前我們的經(jīng)濟(jì)關(guān)系集中在發(fā)達(dá)國(guó)家，但如今在與美國(guó)及其盟國(guó)的合作遇到壓力時(shí)，“一帶一路”給我們開拓了一片新的合作領(lǐng)域。在多邊主義框架下，“一帶一路”變得前所未有的重要。
其次，中國(guó)要考慮將來(lái)是否需要建立一些最基本的政策框架。我們和各國(guó)打交道時(shí)，堅(jiān)持“不干預(yù)”政策，通常只在經(jīng)濟(jì)上合作。但是現(xiàn)在越來(lái)越多的研究發(fā)現(xiàn)，“一帶一路”國(guó)家和中國(guó)打交道會(huì)形成某些共識(shí)，或者有些問題需要改進(jìn)。這么多國(guó)家不太可能變成一個(gè)緊密的經(jīng)濟(jì)組織，也不太可能成為一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)一協(xié)調(diào)。所以中國(guó)可能需要一些最基本的政策和共識(shí)。我們?cè)趯?duì)外支持方面有很多成功經(jīng)驗(yàn)，比如建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展人力資本，支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展等，但每個(gè)國(guó)家的情況不同，在具體做法上，既要將政治考慮和商業(yè)結(jié)合，也要將二者適當(dāng)分離，比如融資援助或者借錢做項(xiàng)目。將來(lái)我們可以建立一個(gè)相對(duì)清晰的框架，其中要對(duì)商業(yè)化運(yùn)作和國(guó)際援助作出明顯區(qū)分，因?yàn)檫^(guò)去我們?cè)谏虡I(yè)化運(yùn)作中對(duì)非經(jīng)濟(jì)因素考慮得比較多。
“一帶一路”是由中國(guó)提出來(lái)的，而且我們有不少不錯(cuò)的想法和成功經(jīng)驗(yàn)可以分享。我們之所以受到了很多國(guó)家的歡迎，是因?yàn)楝F(xiàn)行發(fā)達(dá)國(guó)家的做法不受他們歡迎或者做得不足夠好?！敖颉焙汀爸v座”同樣重要，我們需要和其他國(guó)際組織進(jìn)行適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)，甚至要相互合作。
最后，充分的政策溝通有助于我們更好地在新國(guó)際秩序中發(fā)揮更重要的作用。沙利文提出的“小院高墻”并非科學(xué)的概念，但每個(gè)人都知道他將來(lái)要做什么。也就是說(shuō)，他們認(rèn)為，在大部分領(lǐng)域，中美該合作就合作，但在某些領(lǐng)域，出于國(guó)家安全考慮不宜合作。盡管“小院”到底劃在哪、“高墻”究竟有多高都有爭(zhēng)議，但其框架清晰，企業(yè)和市場(chǎng)都了解將來(lái)可能是什么樣的框架。一些外國(guó)專家認(rèn)為中國(guó)現(xiàn)在不歡迎外國(guó)投資，比如在新的政策框架下，中國(guó)不歡迎部分污染性企業(yè)，但其實(shí)中國(guó)非常歡迎外國(guó)投資。所以，我們需要充分交流，闡明框架，這有助于我們推動(dòng)建立新的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序。
作者黃益平系CF40成員、北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院副院長(zhǎng)， 本文為作者在第三屆“金融四十人曲江論壇”高峰論壇一“‘一帶一路’高質(zhì)量發(fā)展下的西部開放水平提高”上所做的主題演講。文章僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表CF40立場(chǎng)，未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載。 
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