回憶重慶戶改
時(shí)間：2024-07-12
作者：黃奇帆
改革開放之初，中國的人口紅利，形成了勞動(dòng)力低成本的比較優(yōu)勢，正是由于有勞動(dòng)力比較優(yōu)勢的紅利、改革開放的制度紅利，以及融入全球化的紅利，中國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了加速度的長足進(jìn)步。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化發(fā)展、制造業(yè)進(jìn)步，對勞動(dòng)力的要求也進(jìn)一步提高，要求具有穩(wěn)定的、經(jīng)過嚴(yán)格訓(xùn)練的、高素質(zhì)的熟練工人。
一個(gè)現(xiàn)代化的工業(yè)城市，需要有穩(wěn)定的戶籍人口職工，而不能是每年大規(guī)模候鳥式返鄉(xiāng)返城的農(nóng)民工，由于農(nóng)民工的候鳥式遷徙，工業(yè)企業(yè)每年總會(huì)有1/3左右需要重新培訓(xùn)的新工人。農(nóng)民工現(xiàn)象是改革開放過程中，隨著城市化、工業(yè)化發(fā)展而出現(xiàn)的一個(gè)階段性的現(xiàn)象，長遠(yuǎn)來看，這種現(xiàn)象必然會(huì)通過農(nóng)民工戶籍制度的改革，最終消失在歷史長河中。
繞不開的農(nóng)民工問題
改革開放以來，我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的一個(gè)重大結(jié)構(gòu)性問題，就是農(nóng)民工問題。到2010年，全國已有2.4億農(nóng)民工在城鄉(xiāng)間“鐘擺式”流動(dòng)，2020年的規(guī)模是2.8億。這樣大規(guī)模的人口遷徙，全世界都罕見，客觀上造成了五種問題。
一是有失公平公正。農(nóng)民到城里打工一二十年，年紀(jì)大了被企業(yè)解雇，還得回到農(nóng)村種地。打工期間，子女在城里入學(xué)難，自身養(yǎng)老、醫(yī)療等社保繳得比城里人低，回農(nóng)村時(shí)也帶不走。農(nóng)民工在城里干著最辛苦的活兒，成為新生工人階級(jí)的重要組成部分，實(shí)際上卻受著不公平的待遇。
二是增加社會(huì)管理成本。僅“春運(yùn)”探親往返一項(xiàng)，每年客運(yùn)量就有三四億人次，其成本可想而知。
三是影響農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高。按理說，農(nóng)民工進(jìn)城后，留在農(nóng)村的人口減少，人均資源占有量應(yīng)該增加，可以提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。但實(shí)際上，由于農(nóng)民工進(jìn)城后無法轉(zhuǎn)戶，留在農(nóng)村的耕地、林地等，只能攥在手里，甚至撂荒，留守農(nóng)民的人均資源量提不上去，是很大的浪費(fèi)。
四是制約人口紅利的釋放。歐美發(fā)達(dá)國家一般城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%以上才會(huì)出現(xiàn)“劉易斯拐點(diǎn)”，我國2013年城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.7%后，部分地區(qū)就出現(xiàn)了“用工荒”。這看上去是人口紅利衰減了，其實(shí)根源在于農(nóng)民工問題。
一般而言，城市職工工作到60歲才退休，而農(nóng)民工年齡超過45歲，企業(yè)就不愿再雇用他了，這樣農(nóng)民工就損失了1/3的有效勞動(dòng)年齡；再加上每年春節(jié)返鄉(xiāng)過年，一來一去就用掉兩三個(gè)月，又損失了1/6的勞動(dòng)年齡，這樣總計(jì)損失的勞動(dòng)年齡就占到了1/2，導(dǎo)致我國的“劉易斯拐點(diǎn)”提前出現(xiàn)。
這樣的勞動(dòng)損失，對生產(chǎn)力是很大的破壞。比如，為應(yīng)對春節(jié)農(nóng)民工返鄉(xiāng)，企業(yè)或者選擇提前備貨，或者無奈放棄市場，年后復(fù)工又得培訓(xùn)新員工，這些都會(huì)增加企業(yè)的運(yùn)營成本。
五是制約內(nèi)需潛力的釋放。我國城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出大約是農(nóng)村居民的3倍，城鎮(zhèn)人口比重的提高會(huì)極大地促進(jìn)國內(nèi)消費(fèi)需求增長。可2億多農(nóng)民工由于社會(huì)保障不到位，往往省吃儉用，不敢花錢，潛在消費(fèi)需求釋放不出來，影響著我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
無論是算社會(huì)賬還是算經(jīng)濟(jì)賬，解決農(nóng)民工戶籍問題都不能再拖了。2010年初，我們就做過一個(gè)摸底，發(fā)現(xiàn)重慶每年有800多萬農(nóng)民外出務(wù)工，大體一半去外地、一半在市內(nèi)，如果通過改革打通城鄉(xiāng)戶籍轉(zhuǎn)換的制度通道，相當(dāng)一部分農(nóng)民工愿意落戶城市，各方面的客觀條件也是具備的。
恰好當(dāng)年全國兩會(huì)上，國務(wù)院《政府工作報(bào)告》明確提出，加快探索農(nóng)民工及新生代戶籍制度改革，解決好農(nóng)民工待遇問題。重慶市政府經(jīng)過再三研究，認(rèn)為作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，應(yīng)該按照中央精神加強(qiáng)在該領(lǐng)域的探索。于是，2010年8月，市政府正式出臺(tái)方案，啟動(dòng)了農(nóng)民工戶籍制度改革。
重慶戶改的制度設(shè)計(jì)與成效
農(nóng)民工戶籍制度改革絕不是簡單地改寫戶口本，核心是解決同等市民待遇問題。這既不是對農(nóng)民工的憐憫，也不是恩賜，而是農(nóng)民工用自己的青春和汗水換來的基本權(quán)益。以此為出發(fā)點(diǎn)，重慶在農(nóng)民工戶籍制度改革政策設(shè)計(jì)中，確定了五項(xiàng)原則。
一是明確對象，以在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)并有固定住所為前提。這是改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。重慶遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，注意把好進(jìn)城落戶的入口關(guān)，將轉(zhuǎn)戶主要對象限定為常年在城鎮(zhèn)務(wù)工的成熟農(nóng)民工。同時(shí)，分類確定落戶條件，轉(zhuǎn)入大城市必須有5年以上的務(wù)工經(jīng)歷，轉(zhuǎn)入中小城市必須有3年以上的務(wù)工經(jīng)歷，確保農(nóng)民工進(jìn)城后有業(yè)可就，留得下來。
二是保障到位。農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶后必須一步到位地同等享受城市社會(huì)保障和福利，這是改革的核心。為此，我們提出，確保農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶進(jìn)城后的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、子女教育“五件衣服”一步到位，跟城市居民完全一樣。這樣的轉(zhuǎn)戶，才具有實(shí)質(zhì)性的意義。
三是自主處置農(nóng)村權(quán)益。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、林權(quán)作為用益物權(quán)都是法律賦予農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利。農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶后是否退出，要充分尊重他們的意愿。制度設(shè)計(jì)上，重慶為他們提供了保留、流轉(zhuǎn)、退出等多種選擇方式和通道。
自愿保留土地的，可繼續(xù)享有與土地相關(guān)的種糧直補(bǔ)、征地補(bǔ)償?shù)雀黜?xiàng)權(quán)益，以及與身份相關(guān)的計(jì)劃生育、購房契稅減免等優(yōu)惠政策。自愿退出宅基地的，可通過土地交易所等平臺(tái)產(chǎn)生公允合理的財(cái)產(chǎn)性收益。承包地則可通過流轉(zhuǎn)、入股、抵押融資等市場化方式獲得收益，這樣還能有效避免土地撂荒閑置。
四是合理分布，充分考慮各類城市的綜合承載能力。我們按照寬嚴(yán)有度、分類設(shè)計(jì)、分級(jí)承接的原則，適度放開大城市、進(jìn)一步放開中小城市、全面放開小城鎮(zhèn)的落戶條件，引導(dǎo)轉(zhuǎn)戶居民在大城市、區(qū)縣城、小城鎮(zhèn)大體按4∶3∶3的比例梯次分布。
這樣做，既避免人口過度向大城市集中，也防止大量農(nóng)民落戶小城鎮(zhèn)，增加當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)壓力和社會(huì)管理成本。同時(shí)，人口合理布局，可以讓政府更加從容地配套城市交通、住房、學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)設(shè)施，滿足轉(zhuǎn)戶居民的基本公共服務(wù)需求。
五是合理分擔(dān)改革成本。對農(nóng)民工戶籍制度改革，政府除了履行應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任外，更重要的是制定規(guī)則，讓總體成本“化整為零”，由政府、企業(yè)、社會(huì)共同分擔(dān)。重慶市規(guī)定，政府承擔(dān)部分， 主要是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的投入，根據(jù)城市發(fā)展需要， 缺什么補(bǔ)什么，不斷進(jìn)行完善。
企業(yè)依法履行責(zé)任，承擔(dān)轉(zhuǎn)戶居民的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等相關(guān)保障的單位解繳成本。社會(huì)承擔(dān)部分， 包括企業(yè)通過購買轉(zhuǎn)戶居民退出宅基地后形成的“地票”，使農(nóng)民工從中獲益。農(nóng)民工作為受益主體，承擔(dān)包括社保個(gè)人解繳部分、租購房屋等成本。大體上，企業(yè)、政府、轉(zhuǎn)戶居民各自承擔(dān)的成本比例為4∶4∶2。
由于制度設(shè)計(jì)兼顧各方利益，重慶戶籍制度改革推進(jìn)得比較順利，用了兩三年時(shí)間對城市化、工業(yè)化十幾年累積的300多萬農(nóng)民工及其家屬進(jìn)行了存量改革消化，同時(shí)又展開了制度安排，形成了長效機(jī)制，2010年以來又對符合條件的100多萬增量農(nóng)民工進(jìn)行了落戶。
截至2016年底，全市農(nóng)民工累計(jì)轉(zhuǎn)戶449.7萬人，戶籍人口城鎮(zhèn)化率從2009年的29%上升至47.9%。大量農(nóng)民轉(zhuǎn)戶并未增加城市負(fù)擔(dān)，反而成了重慶獨(dú)特的核心競爭力。國際金融危機(jī)爆發(fā)的頭幾年，東部沿海地區(qū)外貿(mào)進(jìn)出口呈現(xiàn)下滑態(tài)勢，而重慶進(jìn)出口總額卻從100多億美元一路上漲到七八百億美元。
這種強(qiáng)烈的反差背后很重要的原因就是，沿海地區(qū)2億多農(nóng)民工有一個(gè)“九三現(xiàn)象”，即每年只工作9個(gè)月，春節(jié)前后3個(gè)月返鄉(xiāng)。而重慶幾百萬農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶后，與城市產(chǎn)業(yè)工人一樣，春節(jié)七天假，節(jié)后照常上班。在沿海地區(qū)和重慶同時(shí)投資的企業(yè)，為了保訂單、降成本，春節(jié)前后紛紛把訂單拿到重慶。
這是改革帶來的紅利，也成了重慶改善投資環(huán)境的“撒手锏”。所以說，重慶農(nóng)民工戶籍制度改革，對于保障農(nóng)民工同等享有市民待遇、提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、穩(wěn)定擴(kuò)大內(nèi)需、降低社會(huì)管理成本、延長人口紅利期，都產(chǎn)生了重要的促進(jìn)作用，達(dá)到了一舉多得的效果。
人力資源儲(chǔ)備促進(jìn)加工貿(mào)易發(fā)展
實(shí)踐證明，加工貿(mào)易不僅可以在內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展，而且能夠成為內(nèi)陸地區(qū)擴(kuò)大開放、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、加快發(fā)展的捷徑。經(jīng)過這些年的發(fā)展，回頭看加工貿(mào)易給重慶帶來的變化，這些變化不僅體現(xiàn)在電子產(chǎn)業(yè)本身，而且給重慶的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就業(yè)配置保障、工業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、產(chǎn)業(yè)鏈集群、科技創(chuàng)新、金融清算以及整個(gè)工業(yè)產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)都帶來了全方位的變化。
智能終端產(chǎn)業(yè)，既是技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，也是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，用工量大，不僅需要具有比較優(yōu)勢且相對穩(wěn)定的勞動(dòng)力供應(yīng)，還需要解決好傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)模式下可能引發(fā)的各種社會(huì)問題。
重慶在推進(jìn)智能終端產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，不僅對生產(chǎn)供應(yīng)環(huán)節(jié)進(jìn)行創(chuàng)新，還注重對企業(yè)員工的生活服務(wù)機(jī)制進(jìn)行完善，努力提供人性化、社會(huì)化的服務(wù)，幫助他們盡快融入城市生活，讓企業(yè)能夠輕裝上陣。重慶主要抓了四件事。
一是改革農(nóng)民工戶籍制度。對達(dá)到一定工作年限的農(nóng)民工，不管是來自市內(nèi)還是市外，其戶口均可轉(zhuǎn)為重慶城市戶口。這不僅解決了企業(yè)經(jīng)營者的煩惱，更增加了員工對城市和企業(yè)的歸屬感。曾經(jīng)出現(xiàn)這樣一個(gè)有趣的現(xiàn)象：自2011年起，重慶外貿(mào)進(jìn)出口每年第一季度往往會(huì)猛增，之后逐步回調(diào)到正常狀態(tài)。原因就在于，沿海地區(qū)2億多農(nóng)民工每年只工作9個(gè)多月，春節(jié)前后近3個(gè)月返鄉(xiāng)。
企業(yè)年底要么停工，任由市場流失，要么增加庫存量；春節(jié)后招工時(shí)，一半農(nóng)民工另謀職業(yè)，企業(yè)又得培訓(xùn)新人。2010年以來，重慶300多萬農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶后，與城市產(chǎn)業(yè)工人一樣，春節(jié)七天假，節(jié)后照常上班。對于在沿海地區(qū)和重慶同時(shí)投資電子產(chǎn)品整機(jī)和零部件的外資企業(yè)來說，為了保訂單、降成本，春節(jié)前都會(huì)把一部分訂單轉(zhuǎn)到重慶，節(jié)后重慶稍作挽留，一半的新增訂單也就長遠(yuǎn)地留下來了。這是戶籍制度改革帶來的紅利，為重慶工商產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了穩(wěn)定的用工保障。
二是建設(shè)公共租賃房。重慶在全國率先啟動(dòng)了4000萬平方米的公租房建設(shè)計(jì)劃，連同棚戶區(qū)和危舊房改造，可解決200萬-300萬新就業(yè)大學(xué)生、農(nóng)民工和低收入群體的住房問題。這些保障房面向來自全國各地的企業(yè)員工，不受戶籍限制。這既解決了職工的后顧之憂，也改變了企業(yè)辦社會(huì)的固有模式，減輕了企業(yè)建職工宿舍的壓力。
三是創(chuàng)新社區(qū)配套管理模式。重慶的工業(yè)園區(qū)在規(guī)劃時(shí)就配套了相應(yīng)的社區(qū)，有人性化的職工宿舍或公租房，教育、衛(wèi)生、購物、休閑娛樂、治安等設(shè)施或機(jī)構(gòu)一應(yīng)俱全。員工走出廠區(qū)就能進(jìn)入社區(qū)，充分融入社會(huì)，有效解決了企業(yè)與社會(huì)隔離的問題。
四是加強(qiáng)人力資源教育培養(yǎng)。重慶在西部率先實(shí)現(xiàn)了財(cái)政教育投入占GDP的比重達(dá)到4%的目標(biāo)，基本實(shí)現(xiàn)“普十二”，高等教育毛入學(xué)率達(dá)到30%以上，每年可輸送17萬高校畢業(yè)生和20萬中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生，為企業(yè)發(fā)展提供了人力資源支撐。
通過上述四項(xiàng)措施，重慶形成了以人為本的員工服務(wù)新模式。加工貿(mào)易是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，用工量大。在傳統(tǒng)加工貿(mào)易模式下，企業(yè)辦社會(huì)的問題十分突出，員工的生產(chǎn)、生活都局限在廠區(qū)狹小的空間，幾乎與世隔絕，員工極易產(chǎn)生心理障礙，引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問題。
重慶在發(fā)展加工貿(mào)易的過程中，不僅對生產(chǎn)供應(yīng)環(huán)節(jié)進(jìn)行創(chuàng)新，還堅(jiān)持以人為本，對企業(yè)員工的生活服務(wù)機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新，努力提供人性化、社會(huì)化的服務(wù)。加工貿(mào)易園區(qū)在規(guī)劃時(shí)就配套了相應(yīng)的社區(qū)，建設(shè)了人性化的職工宿舍或公租房，教育、衛(wèi)生、休閑娛樂等設(shè)施一應(yīng)俱全，員工走出廠區(qū)就進(jìn)入社區(qū)，充分融入社會(huì)。
重慶還在全國率先開展戶籍制度改革，農(nóng)民工達(dá)到一定工作年限就可以轉(zhuǎn)戶為城市戶口。這樣做不僅解決了企業(yè)經(jīng)營者的煩惱，更增強(qiáng)了員工對城市和企業(yè)的歸屬感，有效解決了企業(yè)與社會(huì)隔離的問題，實(shí)現(xiàn)了真正的安居樂業(yè)。與此同時(shí)，重慶加強(qiáng)人力資源教育培養(yǎng)工作，為加工貿(mào)易企業(yè)長期提供量足、質(zhì)優(yōu)的勞動(dòng)力。
作者黃奇帆系CF40學(xué)術(shù)顧問、重慶市原市長，本文摘自CF40書系新著《重組與突破》。文章僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表CF40及作者所在機(jī)構(gòu)立場。 
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