中美關(guān)系、產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)能過剩
時(shí)間：2024-09-08
作者：弗雷德·伯格斯坦
楊燕青：我們非常歡迎弗雷德·伯格斯坦先生。他是美國彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所名譽(yù)所長和非常駐高級(jí)研究員，通過線上參與我們的討論；也歡迎線下到場的余永定教授，他是浦山基金會(huì)會(huì)長，同時(shí)也是中國社會(huì)科學(xué)院的學(xué)部委員，歡迎兩位。
首先請(qǐng)教伯格斯坦先生一個(gè)問題。我們今天的建設(shè)性討論是基于你備受好評(píng)的一本書《美國與中國：全球經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)地位的爭奪》。我認(rèn)為至少兩種情況已經(jīng)出現(xiàn)。首先，美國的主流意見領(lǐng)袖傾向于認(rèn)為中國“經(jīng)濟(jì)奇跡”已經(jīng)結(jié)束。第二，ChatGPT這一里程碑式的創(chuàng)新，使得美中之間的技術(shù)競爭進(jìn)入一個(gè)新的階段。我的問題是，你是否仍然認(rèn)為中美之間所謂有條件的競爭性合作和功能性脫鉤是一種現(xiàn)實(shí)的解決方案？如果是，誰更有可能接受這種戰(zhàn)略，特朗普還是哈里斯？
弗雷德·伯格斯坦：謝謝您的提問。首先，請(qǐng)?jiān)试S我感謝你和CF40邀請(qǐng)我再次參會(huì)，同時(shí)也向余永定教授問好。我認(rèn)識(shí)他很多年了，非常尊敬他。我很高興能有這個(gè)機(jī)會(huì)與他對(duì)話。
對(duì)于你的問題，我的答案是，“是的”。要想建設(shè)性地應(yīng)對(duì)美中雙邊緊張關(guān)系和對(duì)有效全球經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)力的需求，唯一的方式，就是實(shí)施功能性脫鉤戰(zhàn)略。這意味著要將不同類別的問題分開，其中一些問題可以繼續(xù)在我們兩國之間保留分歧、競爭，甚至對(duì)抗性，而對(duì)其他一些問題，我們可以以更加合作的方式推進(jìn)。
為了說明這一點(diǎn)，我想引用前面魯賓和黃益平教授的討論（參見《魯賓對(duì)話黃益平：美國大選與中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系》）。他們談到了兩個(gè)具體的問題，即“清潔能源馬歇爾計(jì)劃”以及人工智能問題，我認(rèn)為這兩個(gè)都是中美之間可以持續(xù)合作的非常有前景的議題，即便在安全等方面問題上我們?nèi)杂蟹制纭?br />
我之所以持有這樣的觀點(diǎn)，是因?yàn)橹袊１硎颈灰笞袷啬切┧]有參與制定的國際規(guī)則，包括世貿(mào)組織和國際貨幣基金組織的規(guī)則等等。我理解中國在這方面的不滿和擔(dān)憂。
在我看來，我們應(yīng)當(dāng)持續(xù)尋找全球經(jīng)濟(jì)議程當(dāng)中還沒有形成規(guī)則的新議題。在這些問題上，美中兩國完全可以從頭開始、共同制定新的規(guī)則。當(dāng)然這也需要其他國家的合作，但美國和中國作為最重要的兩個(gè)國家，應(yīng)密切合作，共同制定新的規(guī)則和規(guī)范來管理這些關(guān)鍵問題。魯賓和益平都贊同這一點(diǎn)，我也認(rèn)同這些問題對(duì)于全球經(jīng)濟(jì)和兩國的未來都至關(guān)重要。但在這些領(lǐng)域，目前還沒有指引或規(guī)則來規(guī)范我們的行為。同時(shí)這些領(lǐng)域也存在爭議。
人工智能雖然潛力巨大，但也存在很大的風(fēng)險(xiǎn)。不論對(duì)中美雙邊關(guān)系，還是對(duì)正在遭受貿(mào)易戰(zhàn)和技術(shù)戰(zhàn)等困擾的全球經(jīng)濟(jì)而言，要想找到一個(gè)更加穩(wěn)定的路徑，中美兩國能達(dá)成一致、共同制定新的規(guī)則，將是關(guān)鍵一步。
這些問題顯然有其安全影響，兩國將繼續(xù)出于安全原因采取行動(dòng)，但是它們也會(huì)產(chǎn)生與安全無關(guān)的巨大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響。兩國可以，而且在我看來應(yīng)該在這些方面尋求合作，這也將進(jìn)一步引導(dǎo)兩國以及全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)入一個(gè)新的關(guān)系狀態(tài)，也就是我所說的功能性脫鉤——在可以合作的事務(wù)上取得進(jìn)展，在安全等其他問題上保留分歧。這是一種雙向的關(guān)系，我認(rèn)為這是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定平衡的唯一途徑。
楊燕青：非常感謝您清晰的闡述，我們要面對(duì)的任務(wù)依然艱巨。一方面，安全問題很難解決；另一方面，我們可以制定一些新的規(guī)則。盡管安全問題仍然存在，但我們可以先將它們擱置，后續(xù)再深入討論?；氐街暗膯栴}，關(guān)于你提出的“功能性脫鉤”，你認(rèn)為特朗普和哈里斯，誰更可能認(rèn)同這個(gè)方案？
弗雷德·伯格斯坦：我覺得哈里斯更傾向于采取合作的方式。
自她成為拜登政府中的重要一員以來，一直在尋求與我所討論的方向相一致的策略。拜登政府中的布林肯、沙利文以及拜登總統(tǒng)本人都曾提及過，可以把美中之間的問題分為不同類別：一種是競爭類的問題，這會(huì)占大部分；但也有合作類的問題，比如氣候變化和應(yīng)對(duì)流行病等議題。我認(rèn)為他們對(duì)這種兩軌并行的策略已經(jīng)展現(xiàn)出興趣，也就是我所說的功能性脫鉤。
當(dāng)然，他們推進(jìn)的還不夠有力。我認(rèn)為應(yīng)該以更為系統(tǒng)性和一致性的方式來進(jìn)行這項(xiàng)工作。美國必須停止把所有事務(wù)都視作國家安全問題、需要通過出口管制或關(guān)稅等限制措施來解決的做法。Daniel Drezner在最新一期《外交事務(wù)》上發(fā)表了一篇很有意思的文章，其指出美國如今把一切都視作安全問題，也就意味著沒有什么是安全優(yōu)先事項(xiàng)了。在這方面，美國必須改變思維方式。
回應(yīng)你的問題，拜登政府已經(jīng)表現(xiàn)出一定的意愿去實(shí)施功能性脫鉤戰(zhàn)略。我認(rèn)為他們最近已經(jīng)尋求與中國就其中一些問題展開討論，包括人工智能。我建議推進(jìn)富有雄心的人工智能戰(zhàn)略的另一個(gè)原因是，據(jù)我所知，中美兩國在近期的會(huì)晤中同意就該問題進(jìn)一步對(duì)話，這個(gè)問題已經(jīng)開始列入我們兩國的議程。我建議（這方面的合作）應(yīng)該更具雄心，更具戰(zhàn)略性。
我相當(dāng)肯定，哈里斯會(huì)延續(xù)拜登政府的這一方向。特朗普則完全無法預(yù)測，他在第一個(gè)任期內(nèi)就無意與中國進(jìn)行建設(shè)性合作，而且在許多方面非常激進(jìn)地攻擊中國。所以，我認(rèn)為哈里斯會(huì)是一個(gè)更加可靠、更有意愿進(jìn)行建設(shè)性合作的伙伴。
楊燕青：好的，感謝您的回答。接下來請(qǐng)問余老師，您如何看待中美之間重要且復(fù)雜的雙邊關(guān)系？另外，您如何看待“功能性脫鉤”的風(fēng)險(xiǎn)？對(duì)中國來說，應(yīng)該做哪些工作？
余永定：你好，弗雷德，很高興再次見到你。我們上次見面還是10年前。時(shí)間過得很快。
弗雷德強(qiáng)調(diào)了中美關(guān)系總體方向的重要性。在解決具體問題之前，我們首先應(yīng)明確總體方向。弗雷德提到“功能性脫鉤”。但據(jù)我所知，實(shí)際上弗雷德長期以來一直強(qiáng)調(diào)中美合作的重要性，至少從我認(rèn)識(shí)他以來已經(jīng)有30年了。他創(chuàng)造了“G2”這個(gè)詞。許多人已經(jīng)忘記了這一點(diǎn)。但我欣賞他關(guān)于管理中美關(guān)系以幫助構(gòu)建穩(wěn)定的全球秩序方面的觀點(diǎn)。我記得他后來曾經(jīng)提到，正是中國和美國攜手，甚至比美國更努力地帶領(lǐng)全球經(jīng)濟(jì)走出了2008年金融危機(jī)。他贊揚(yáng)了中國的表現(xiàn)，并表示這是種非常積極、建設(shè)性的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)力。他還有很多觀點(diǎn)。最近他提到，通過改善中美關(guān)系，為穩(wěn)定、成功的經(jīng)濟(jì)秩序奠定基礎(chǔ)，是極其重要的。
我不太確定我的引述是否正確。我想也許是對(duì)的，這就是他的基本觀點(diǎn)。我很欣賞弗雷德一貫強(qiáng)調(diào)中美合作的重要性。我認(rèn)為這非常重要。我不知道將來是否會(huì)有“G1”“G2”“G3”“G4”“G0”，但無論如何，中美之間的合作是至關(guān)重要的。如果我們認(rèn)可這一點(diǎn)，很多具體的問題都可以迎刃而解。
但很遺憾，特朗普政府，以及拜登政府也在一定程度上采取了遏制中國的政策，而非合作政策。我認(rèn)為這是完全錯(cuò)誤的，而且無法成功。例如，所謂的“小院高墻”政策實(shí)際上是完全失敗的。正如弗雷德曾經(jīng)提到，這種政策反而會(huì)迫使中國更加努力地自主發(fā)展。事實(shí)正是如此，中國過去幾年在一些重大領(lǐng)域取得了非常顯著的進(jìn)展，非常成功。華為就是一個(gè)很好的例子。雖然（美國）想把華為踢出全球供應(yīng)鏈，但中國擁有非常大的市場，有非常完整的經(jīng)濟(jì)體系和數(shù)以億計(jì)辛勤工作的勞動(dòng)者，所以我們可以克服所有這些問題。
我認(rèn)為“小院高墻”政策對(duì)中美都是不利的，最多只能取得所謂的皮洛士式勝利，而雙方最終都會(huì)因此受損。也許中國損失較大，但對(duì)美國來說又何嘗不是呢？我們期待美國的新政府能改變這一政策，他們應(yīng)該接受弗雷德的建議，加強(qiáng)中美合作。我認(rèn)為弗雷德提出的有條件的競爭性合作是可以接受的方法。我個(gè)人是認(rèn)同的，我認(rèn)為中國接受這一點(diǎn)應(yīng)該沒有問題。
弗雷德有時(shí)會(huì)批評(píng)中國在世貿(mào)組織的一些合規(guī)問題。我認(rèn)為部分批評(píng)是公正的，但也要記得世貿(mào)組織前總干事拉米所講到的，他說在很多承諾方面，中國已經(jīng)做得非常出色。沒有人能做到盡善盡美，中國并不完美，比如在服務(wù)業(yè)的開放、知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)等方面，中國確實(shí)存在改進(jìn)空間。但我們可以協(xié)商解決，應(yīng)該在世貿(mào)組織的框架下談判。這非常重要。
美國過去幾年對(duì)世貿(mào)組織規(guī)則的支持度不夠，我希望美國政府停止阻礙世貿(mào)組織發(fā)揮作用的做法。如果你認(rèn)為中國在遵守規(guī)則方面有問題，你可以在世貿(mào)組織起訴中國，這不是問題。然后我們進(jìn)行談判，如果我們做錯(cuò)了什么，我們會(huì)改正。當(dāng)雙方以合作的方式認(rèn)識(shí)到，我們作為全球最大的兩個(gè)國家對(duì)全球和平與繁榮的責(zé)任，我們肯定可以解決所有問題。
楊燕青：謝謝余永定教授，你提到，貿(mào)易禁運(yùn)、出口管制和關(guān)稅等措施往往適得其反。世貿(mào)組織仍然是解決問題的良好平臺(tái)。后續(xù)我們可以繼續(xù)討論這個(gè)話題。作為經(jīng)濟(jì)學(xué)家，我想請(qǐng)問余永定教授以及伯格斯坦先生，兩位對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的看法。你認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策是否是一個(gè)解決經(jīng)濟(jì)增長和國際經(jīng)濟(jì)問題的好工具？請(qǐng)兩位進(jìn)行分享一下看法。
弗雷德·伯格斯坦：請(qǐng)?jiān)试S我先回應(yīng)余教授提出的兩個(gè)問題，再回答你的問題。
對(duì)于他對(duì)美國遏制戰(zhàn)略的批評(píng)，我同意他的觀點(diǎn)，我同意遏制戰(zhàn)略不可行。中國太大、太有活力、太重要，在全球經(jīng)濟(jì)體系中是太緊密的合作伙伴，遏制中國完全行不通。我完全同意，“遏制”是一種過時(shí)的政策。即使它可行，也不明智。
當(dāng)我提出競爭性合作的辦法和其中的功能性脫鉤戰(zhàn)略時(shí)，我試圖克服的正是這一點(diǎn)。我試圖克服美國國內(nèi)普遍存在的一種觀點(diǎn)，即遏制既是可取的也是可行的。（遏制政策）既不可取也不可行，但必須得有一個(gè)替代方案，這正是我認(rèn)為功能性脫鉤戰(zhàn)略會(huì)奏效的地方，它將是一個(gè)非常合理的選擇，而且比繼續(xù)沿著遏制的道路前進(jìn)、走向“新冷戰(zhàn)”等類似局面更具前景。
其次，關(guān)于貿(mào)易問題，正如余教授所說，我是世貿(mào)組織的堅(jiān)定支持者。我認(rèn)為特朗普政府犯的一個(gè)嚴(yán)重錯(cuò)誤，就是實(shí)質(zhì)性地摧毀了世貿(mào)組織。他們通過廢除上訴職能來實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，爭端解決機(jī)制不再能發(fā)揮作用。
爭端解決機(jī)制并不完美，但正如余教授所說，它確實(shí)解決過中美間的一些爭端，在緩和兩國貿(mào)易沖突方面，至少取得了部分成功。但特朗普政府破壞了爭端解決機(jī)制。現(xiàn)在，拜登政府并沒有將其完全恢復(fù)。在這方面，我對(duì)拜登政府也沒有什么好印象。拜登政府本可以扭轉(zhuǎn)局面，并很有可能成功，但他們并沒有這樣做。我也希望未來的新政府，必須是哈里斯政府而非特朗普政府，能夠恢復(fù)世貿(mào)組織的有效運(yùn)作。
現(xiàn)在來回應(yīng)主持人的問題。世貿(mào)組織對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的覆蓋尚不全面。它嘗試覆蓋一些產(chǎn)業(yè)政策方面的內(nèi)容，比如國家補(bǔ)貼，但在這方面的進(jìn)展仍然有限。實(shí)際上，正是我和我在美國財(cái)政部的團(tuán)隊(duì)在關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）“東京回合”中就補(bǔ)貼規(guī)則進(jìn)行了談判。我們當(dāng)時(shí)制定了盡可能雄心勃勃的目標(biāo)，但這只是朝著規(guī)范各國使用產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼和產(chǎn)業(yè)政策邁出的一小步。當(dāng)前，安全問題成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)，各國通過產(chǎn)業(yè)政策展開激烈競爭，以提升它們在高科技產(chǎn)業(yè)中的地位。我們在電動(dòng)汽車、半導(dǎo)體、人工智能等領(lǐng)域都能看到這種現(xiàn)象。
楊燕青：你認(rèn)為在芯片和其他高新技術(shù)領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)政策在美國是否能發(fā)揮作用？
弗雷德·伯格斯坦：美國的產(chǎn)業(yè)政策記錄非常糟糕。
過去這種政策很少奏效，雖然有政府政策推動(dòng)重大技術(shù)突破的例子，比如互聯(lián)網(wǎng)、二戰(zhàn)時(shí)期的雷達(dá)技術(shù)等，但我們通常所理解的產(chǎn)業(yè)政策在美國并不成功。我預(yù)計(jì)這次也不會(huì)有更好的效果。拜登總統(tǒng)成功獲得了國會(huì)有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策撥款的支持，對(duì)半導(dǎo)體和一些清潔能源項(xiàng)目進(jìn)行資助。他們希望這能帶動(dòng)大量的投資。但即便如此，我們并不知道這些產(chǎn)品最終是否具有競爭力。這就涉及到我們兩國都關(guān)注的問題之一，即所謂的產(chǎn)能過剩。
如果中國正在大量生產(chǎn)電動(dòng)汽車，中國可能認(rèn)為這是在發(fā)展自身的競爭優(yōu)勢，而美國和其他國家可能認(rèn)為那是產(chǎn)能過剩。為滿足內(nèi)外銷需求而生產(chǎn)，這本身并沒有錯(cuò)，這未必就是產(chǎn)能過剩。但如果說涉及政府大量補(bǔ)貼、對(duì)國內(nèi)企業(yè)的其他優(yōu)惠和對(duì)外資的歧視，那就確實(shí)會(huì)產(chǎn)生問題。遺憾的是，即便在世貿(mào)組織運(yùn)行良好的時(shí)期，這類問題也難以解決。
所以我提出功能性脫鉤戰(zhàn)略。期待美中兩國最終能坐下來就各自的產(chǎn)業(yè)政策展開對(duì)話，明確哪些是維護(hù)國家安全的正當(dāng)舉措，哪些完全是出于經(jīng)濟(jì)目的的不正當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)主義的舉措，從而在競爭領(lǐng)域與合作領(lǐng)域之間劃出一條更清晰的分界線，以促進(jìn)更具合作性和建設(shè)性的關(guān)系，并讓世界經(jīng)濟(jì)更有效地運(yùn)作。
楊燕青：謝謝弗雷德，我們需要在美國和中國的對(duì)話與研究中，以及世貿(mào)組織的框架下，研究產(chǎn)業(yè)政策，但目前這些領(lǐng)域的規(guī)則還不完善，我們需要在這方面去努力。最后請(qǐng)余教授簡短介紹一下你在產(chǎn)能過剩以及產(chǎn)業(yè)政策方面的見解。
余永定：我會(huì)盡量簡短。實(shí)際上，產(chǎn)能過剩有兩種情況。一種是宏觀經(jīng)濟(jì)層面的。在宏觀經(jīng)濟(jì)層面，中國并不存在產(chǎn)能過剩，中國的問題是有效需求不足。因此中國必須使用擴(kuò)張性的財(cái)政和貨幣政策來刺激經(jīng)濟(jì)，增加總需求，這樣能減輕出口部門的壓力，也有助于緩解美國和其他國家的壓力。這其實(shí)是過去關(guān)于人民幣升值問題的所有爭論的延續(xù)。弗雷德，我想我們這方面的理解是一致的。經(jīng)常賬戶長期盈余對(duì)中國不利，不符合中國的長遠(yuǎn)利益。但這是另一個(gè)問題。
現(xiàn)在我們討論的是電動(dòng)車、鋰電池等方面的產(chǎn)能過剩問題。在這些行業(yè)，中國確實(shí)存在行業(yè)性的產(chǎn)能過剩，但這應(yīng)該主要靠市場機(jī)制解決。我不認(rèn)為政府能夠判斷這些產(chǎn)能是過剩還是不過剩，政府沒有這種能力。
當(dāng)然，外貿(mào)方面存在問題。但我們需要把產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策區(qū)分開來，這是兩個(gè)不同的問題。我完全同意弗雷德的觀點(diǎn)，世貿(mào)組織在相關(guān)問題上基本是沉默的，缺乏具體的規(guī)則。事實(shí)上，我來這里之前查閱過世貿(mào)組織的規(guī)則，想確認(rèn)是否有反對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的具體規(guī)定，我沒有查到。因此，我們需要在完善世貿(mào)組織規(guī)則方面做一些工作。
最后，我要強(qiáng)調(diào)，中國是世貿(mào)組織的堅(jiān)定支持者，中國一直在盡最大努力遵守世貿(mào)組織的規(guī)則。根據(jù)美國貿(mào)易代表辦公室的報(bào)告，我讀過很多關(guān)于中國遵守世貿(mào)組織承諾的報(bào)告，一直到2017年，美國貿(mào)易代表辦公室對(duì)于中國的合規(guī)性的評(píng)價(jià)還是積極的。我想指出一個(gè)重要的案例，在世貿(mào)組織，中國已被其他國家起訴約40次。在這些案件中，中國大部分都是敗訴，但中國仍然遵守了世貿(mào)組織的裁決。這表明中國非常有誠意。
因此，讓我們回到世貿(mào)組織去討論解決所有這些問題。
楊燕青：對(duì)，產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策、關(guān)稅可能交織在一起，也許我們可以在世貿(mào)組織框架下將它們分開，我們的經(jīng)濟(jì)學(xué)家也做了很好的研究。非常抱歉，我們沒有時(shí)間討論人工智能和其他非常熱門的話題。最后，我想問二位最后一個(gè)問題作為結(jié)束語。說到人工智能和未來科技，對(duì)中國、美國乃至整個(gè)世界而言，什么最讓你們夜不能寐？簡要介紹即可。弗雷德，您先說。
弗雷德·伯格斯坦：我讀過很多科幻小說，我會(huì)擔(dān)心機(jī)器人取代人類。
余永定：這方面我是外行。我認(rèn)為我沒有資格對(duì)這個(gè)問題發(fā)表任何評(píng)論，但我想借此機(jī)會(huì)請(qǐng)你（弗雷德）向亞當(dāng)·珀森轉(zhuǎn)達(dá)我的良好祝愿。請(qǐng)他來中國，我們可以進(jìn)行非常開放、友好的討論。
弗雷德·伯格斯坦：我會(huì)的。
楊燕青：到時(shí)見。謝謝二位，請(qǐng)大家和我一起以熱烈的掌聲感謝弗雷德·伯格斯坦先生和余永定教授。非常感謝。
本文系在第六屆外灘金融峰會(huì)外灘全體大會(huì)暨開幕式上，美國彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所創(chuàng)始人弗雷德·伯格斯坦（C. Fred BERGSTEN ）與CF40學(xué)術(shù)顧問、浦山基金會(huì)會(huì)長、中國社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員余永定展開國際對(duì)話，復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授楊燕青主持對(duì)話，未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載。
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