解讀“延遲法定退休年齡”和養(yǎng)老第三支柱
時(shí)間：2024-09-12
作者：鄭秉文
我國(guó)老齡化速度快 但退休年齡與發(fā)達(dá)國(guó)家差距較大
1949年新中國(guó)建立時(shí)，我國(guó)0歲組預(yù)期壽命是35歲，聯(lián)合國(guó)數(shù)據(jù)是44.6歲。截至2024年8月，我國(guó)0歲組平均預(yù)期壽命提高到78.6歲（衛(wèi)健委統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)）。預(yù)計(jì)到2035年，我國(guó)0歲組平均預(yù)期壽命會(huì)進(jìn)一步提高到82.8歲（聯(lián)合國(guó)數(shù)據(jù)）。
而1949年我國(guó)60歲組人口平均預(yù)期剩余壽命是11年。到2023年，我國(guó)60歲組平均預(yù)期剩余壽命提高到22年。預(yù)計(jì)到2050年，我國(guó)60歲組預(yù)期剩余壽命會(huì)進(jìn)一步提高到25.8年。
縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家，其國(guó)民基本都是65歲退休，個(gè)別國(guó)家退休年齡正在向67歲過(guò)渡。比如，美國(guó)正在漸進(jìn)式改革，今年退休年齡是66歲零6個(gè)月，明年會(huì)達(dá)到66歲零8個(gè)月，后年會(huì)達(dá)到66歲零10個(gè)月，2027年會(huì)達(dá)到67歲。日本和德國(guó)也在從65歲邁向67歲的改革路上。
相比之下，中國(guó)男性職工的退休年齡是60歲，女性工人的退休年齡是50歲，女性干部的退休年齡是55歲。考慮到女干部人數(shù)較少，如果對(duì)其忽略不計(jì)，男女平均退休年齡約為55歲，比美國(guó)、日本的66歲、67歲的法定退休年齡提前至少11-12年，差距十分懸殊。
解讀“延遲法定退休年齡”政策
過(guò)去十多年來(lái)，中央文件關(guān)于延遲退休的論述都比較簡(jiǎn)短。今年黨的二十屆三中全會(huì)《決定》提出，“按照自愿、彈性原則，穩(wěn)妥有序推進(jìn)漸進(jìn)式延遲法定退休年齡改革”，內(nèi)涵頗豐。
一是首次提出“自愿、彈性原則”。這句話(huà)以前沒(méi)有，是新加的。什么含義？我個(gè)人學(xué)習(xí)理解是，目前很多國(guó)家都已實(shí)施彈性退休制度，比如美國(guó)以往的法定退休年齡是65歲，但公民有權(quán)提前兩年在63歲退休，這是法律賦予公民的自由選擇權(quán)。另一方面，如果公民選擇在63歲退休，那么退休金也會(huì)相應(yīng)低一些，這就是所謂的“彈性”原則。既然有“彈性”，那么就必須要自愿，讓參保人自己有選擇權(quán)，所以，自愿與彈性二者密不可分。
二是繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“漸進(jìn)式”原則。我國(guó)早在七八年前就提出“漸進(jìn)式延遲退休年齡”，本次進(jìn)一步深化了對(duì)該概念的理解。根據(jù)目前我國(guó)生育、托育、養(yǎng)育的家庭負(fù)擔(dān)情況和家庭經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，漸進(jìn)程度恐怕會(huì)更加明顯，這也充分體現(xiàn)出中央在制定這項(xiàng)政策時(shí)充分考慮到民眾的實(shí)際需求和情況?！皾u進(jìn)式”意味著每個(gè)國(guó)家的情況都不一樣。既然二十屆三中全會(huì)已經(jīng)公布，估計(jì)很快會(huì)出臺(tái)具體方案。
延遲退休是否會(huì)影響就業(yè)？
關(guān)于延遲退休是否會(huì)影響就業(yè)，這是大家最關(guān)心的問(wèn)題。我的回答是沒(méi)有影響，具體表現(xiàn)在以下方面：
第一，公共部門(mén)延遲退休與總體就業(yè)“低相關(guān)”。
我國(guó)有四千萬(wàn)編制內(nèi)的公共部門(mén)崗位。如果大家都競(jìng)爭(zhēng)編制，那么延遲退休確實(shí)會(huì)影響就業(yè)。但實(shí)際上，2024年我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位擬錄用人員共3.96萬(wàn)人，而2024年高校畢業(yè)生1179萬(wàn)人。這意味著，100個(gè)人里只有0.34個(gè)人可以獲得編內(nèi)崗位。
在這種情況下，編制內(nèi)人員延遲退休的節(jié)奏很慢，一年只有幾個(gè)月，好幾年才提高一歲，并且還增加了“自愿、彈性”的原則，這樣算下來(lái)，編制內(nèi)人員的延遲退休對(duì)每年吸納畢業(yè)生比例的影響很小，對(duì)總體就業(yè)的影響幾乎也可以忽略不計(jì)。即使這一點(diǎn)點(diǎn)影響，也被稀釋在了漸進(jìn)式的提高退休年齡的過(guò)程當(dāng)中，特別是前四年幾乎沒(méi)有影響，即使有影響，相關(guān)性也非常低。
第二，私人部門(mén)延遲退休與總體就業(yè)“不相關(guān)”。
上世紀(jì)90年代到本世紀(jì)10年代，希臘的退休年齡是60歲，但失業(yè)率都在12%-20%，同期美國(guó)的退休年齡是65歲，但失業(yè)率僅為5%左右。由此可見(jiàn)，退休年齡高低和失業(yè)率高低并不相關(guān)。
20年前我們根本無(wú)法預(yù)測(cè)到會(huì)有這么多新業(yè)態(tài)出現(xiàn)，也無(wú)法預(yù)測(cè)到這些新業(yè)態(tài)可以容納上億人就業(yè)。所以私人部門(mén)延遲退休與就業(yè)是不相關(guān)關(guān)系。私人部門(mén)每年吸納了絕大多數(shù)畢業(yè)生，是畢業(yè)生雇主的主體，與私人部門(mén)相比，公共部門(mén)每年騰退的編制可以忽略不計(jì)。
進(jìn)而，私人部門(mén)的發(fā)展和吸納畢業(yè)生的情況，主要看經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所以，就業(yè)的最終決定因素是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如果經(jīng)濟(jì)不發(fā)展，即便降低退休年齡，也不會(huì)阻止失業(yè)率的擴(kuò)大。這是法定退休年齡和失業(yè)率的相關(guān)性、經(jīng)驗(yàn)性分析結(jié)果，以往的就業(yè)情況也可以證明這一點(diǎn)，因?yàn)檫^(guò)去我國(guó)和美國(guó)的退休年齡都沒(méi)有發(fā)生太大變化。
為何個(gè)人養(yǎng)老金會(huì)出現(xiàn)“開(kāi)戶(hù)熱、繳存冷”的問(wèn)題
從基本評(píng)價(jià)上看，我國(guó)養(yǎng)老第三支柱落地時(shí)間只有一年半多，不到兩年，但覆蓋率很高，顯著超出預(yù)期。在36個(gè)試點(diǎn)城市的16-64歲人口中，6000萬(wàn)賬戶(hù)開(kāi)立人數(shù)占比22.6%，高于美國(guó)20%的水平?？紤]到美國(guó)養(yǎng)老第三支柱已成立50年，而我國(guó)僅試點(diǎn)一年半多，這已經(jīng)是非常好的成績(jī)。
全球建立養(yǎng)老第三支柱的國(guó)家中，有的覆蓋率很低，僅有2%的水平；有的覆蓋率很高，甚至達(dá)到100%?？傮w來(lái)看，中國(guó)養(yǎng)老第三支柱的試點(diǎn)成績(jī)不錯(cuò)。在所有國(guó)家，覆蓋率是決定第三支柱成敗的關(guān)鍵，沒(méi)有覆蓋率也就沒(méi)有后續(xù)的問(wèn)題。
但存在的問(wèn)題也非常嚴(yán)峻。自2022年11月我國(guó)養(yǎng)老第三支柱建立以來(lái)，已有一年半多時(shí)間，但有兩年半多的繳費(fèi)期。如果按照1.2萬(wàn)元/年計(jì)算，6000萬(wàn)人的繳費(fèi)規(guī)模大約將近2萬(wàn)億元，但目前實(shí)際只有500億元，差距十分懸殊。
居民不繳費(fèi)的原因很多，包括經(jīng)濟(jì)下行、收入減少、消費(fèi)降級(jí)等。但其中很重要的一個(gè)原因，就是養(yǎng)老金收益率過(guò)低。將資金放在收益率更高的地方，這是最基本的常識(shí)，并不需要?jiǎng)訂T和教學(xué)。
儲(chǔ)蓄、銀行理財(cái)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、公募基金這四類(lèi)養(yǎng)老產(chǎn)品中，除保險(xiǎn)和儲(chǔ)蓄產(chǎn)品不是負(fù)收益，其余很多都是負(fù)收益，跌破凈值的產(chǎn)品比比皆是。老百姓將錢(qián)投入賬戶(hù)后，如果賺錢(qián)就會(huì)繼續(xù)投資，如果虧錢(qián)就會(huì)轉(zhuǎn)為儲(chǔ)蓄。因此，這種負(fù)效應(yīng)對(duì)居民繳費(fèi)意愿影響非常大。如果長(zhǎng)此以往，第三支柱將有名無(wú)實(shí)。
推動(dòng)養(yǎng)老三支柱建設(shè)必須深化改革
解決上述問(wèn)題必須加快推進(jìn)改革，包括制度內(nèi)和制度外改革。
所謂制度外，就是繁榮資本市場(chǎng)，否則一切都是空談。因?yàn)樵诘屠蕰r(shí)代，依靠固收類(lèi)的儲(chǔ)蓄、保險(xiǎn)產(chǎn)品很難獲得有吸引力的收益。而且養(yǎng)老賬戶(hù)資金必須要到60歲才能取出，資金要鎖定幾十年，這很難說(shuō)服投資者。所以，核心還是要促進(jìn)資本市場(chǎng)改革。去年以來(lái)，中央在活躍資本市場(chǎng)、提振投資者信心方面的改革措施出臺(tái)了很多，這也是提振第三支柱投資者信心的重要方面。
同時(shí)，制度內(nèi)也有改革的余地，可以進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老金融產(chǎn)品范圍。目前只有四類(lèi)產(chǎn)品，同質(zhì)性競(jìng)爭(zhēng)比較嚴(yán)重，建議開(kāi)動(dòng)腦筋促進(jìn)產(chǎn)品創(chuàng)新。比如，有些產(chǎn)品收益率很好，可以擴(kuò)大使用范圍。
例如，一些只針對(duì)企業(yè)年金的“集合計(jì)劃”，能否把它變成零售產(chǎn)品，向第三支柱進(jìn)行提供？我認(rèn)為，這在制度改革設(shè)計(jì)層面是可以實(shí)現(xiàn)的。因?yàn)椤凹嫌?jì)劃”過(guò)往20年的歷史收益率對(duì)投資者有很強(qiáng)的吸引力，市面上也很難買(mǎi)到收益率更高的投資產(chǎn)品，因此只要監(jiān)管策略稍微調(diào)整，就可以擴(kuò)大第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金的產(chǎn)品范圍，提高產(chǎn)品的收益率，提高投資者加大繳存力度的信心。
此外，要打破舊有的傳統(tǒng)觀念。資管新規(guī)出臺(tái)之前，銀行理財(cái)都是短期產(chǎn)品，期限平均在三四個(gè)月。但目前銀行理財(cái)產(chǎn)品期限拉長(zhǎng)到一年，并且基本實(shí)現(xiàn)凈值化管理，打破剛兌，這是一個(gè)巨大的歷史性的進(jìn)步。資管新規(guī)之前，銀行理財(cái)產(chǎn)品收益率相當(dāng)不錯(cuò)。為挽救養(yǎng)老金制度，能否申請(qǐng)一定的豁免權(quán)？因?yàn)橹贫扔袝r(shí)也需要拯救。
2001年小布什實(shí)施社保制度改革，成立了“拯救社會(huì)保障制度委員會(huì)”。英國(guó)也成立了PPF（Pension Protection Fund）養(yǎng)老金保護(hù)基金，相當(dāng)于DB型的養(yǎng)老金保護(hù)基金。由此可見(jiàn)，養(yǎng)老金制度是需要保護(hù)的、需要拯救的。保護(hù)和拯救養(yǎng)老金制度有時(shí)需要用特殊辦法。
我國(guó)自2007年提出“第三支柱”以來(lái)，直到2018年才開(kāi)始試點(diǎn)個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，但截至去年參與人數(shù)只有5萬(wàn)人，因此才有了“規(guī)范發(fā)展第三支柱”，才誕生了個(gè)人養(yǎng)老金制度，整個(gè)過(guò)程極為不易，至今持續(xù)了十七年。當(dāng)前，在資本市場(chǎng)整體低迷的情況下，我們需要一些勇氣和情懷進(jìn)行適當(dāng)“突破”，目的是拯救這一制度。
此外，對(duì)于一些特殊的國(guó)家大中型工程，如果收益率比較好，能否也可作為產(chǎn)品發(fā)放給第三支柱？我覺(jué)得是應(yīng)該的。
關(guān)于耐心資本、長(zhǎng)期資本的問(wèn)題，長(zhǎng)期資本只有三個(gè)來(lái)源：養(yǎng)老金、保險(xiǎn)資金、捐贈(zèng)基金。共同基金只是長(zhǎng)期資本的投資工具，其中有保險(xiǎn)資金、養(yǎng)老金等不同的資金來(lái)源。與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)的長(zhǎng)期資本和耐心資本很少。但如果沒(méi)有長(zhǎng)期資本，沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)投資，沒(méi)有技術(shù)創(chuàng)新，要立足于21世紀(jì)將十分艱難，因此就要靠政府引導(dǎo)資金，靠財(cái)政出資來(lái)撬動(dòng)社會(huì)資本。但目前的問(wèn)題是，一方面，財(cái)政收入不斷減少，財(cái)政出資更加困難；另一方面，社會(huì)資本也越來(lái)越難以撬動(dòng)。
作者鄭秉文系中國(guó)社科院世界社保研究中心主任，本文系作者在第六屆外灘金融峰會(huì)之外灘圓桌“養(yǎng)老金融：如何滿(mǎn)足銀發(fā)經(jīng)濟(jì)下的多元化需求”上所作的主題發(fā)言，未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載。
未收藏
