汶川大地震至今，已經(jīng)從緊急救援階段漸漸向災后重建階段過渡，結合國內(nèi)外地震災后重建的一些經(jīng)驗，我們對相關的金融財稅支持體系進行初步討論。
此次汶川大地震涉及人口200萬，其中死亡失蹤合計約8萬人，災區(qū)經(jīng)濟基礎本身較為薄弱。結合唐山以及阪神地震的經(jīng)驗，估計重建周期為8－10年，累計所需重建資金約4000－6000億之間，其中約60％需在災后前五年支付并基本用于市政基礎設施的重建。
關于災后重建的政策支持手段，需要金融財稅手段的綜合配套，需要借助市場和行政的雙重力量來推動。
（一）對災后重建的綜合行政措施的建議
1、緊急事務協(xié)調(diào)處置機制和災后重建辦公室的設置問題
考慮到巨災帶來的嚴重后果，需要協(xié)調(diào)黨和政府、政府和軍警、中央部委局辦和地方政府、政府和非政府組織、國內(nèi)和國外機構之間的關系，因此對構架有重大影響的緊急事務，是否需要在現(xiàn)有的國家應急預案和響應的基礎之上，設立機構化的國家基金事務協(xié)調(diào)處置機制？該機制應獲得類似“核按鈕”的預授權，以便在巨災是緊急啟動。
另一個問題是，在汶川地震之后，是否有必要在國務院之下建立災后重建辦公室？該辦公室人員為抽調(diào)部委局辦和災區(qū)地方政府行政人員組成，屬無專門預算和編制的臨時機構，災后重建完成時即予以撤銷，主要職能為協(xié)調(diào)災后重建，否則部委之間、中央和地方之間的溝通協(xié)調(diào)成本太高。
2、災區(qū)區(qū)域認定和災區(qū)人口特別登記制度
災后重建必須以人為核心，以人為第一重要出發(fā)點，因此建議立即啟動對災區(qū)范圍的認定，并由地方對災區(qū)人口進行特別登記，限期進行登記凍結。這種對災區(qū)人口的登記標志制度，主要是為了有利于災后本地和異地安置、災民居住、就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等的進行，因為災民安置、就業(yè)、住房以及教科文衛(wèi)的優(yōu)惠措施，既是給予災區(qū)的更是給予接納災民的地方政府、企業(yè)和個人的，災后重建過程較長，因此需要進行災區(qū)人口登記和標志，以防范災后重建的金融財稅支持政策被濫用。同時可以考慮災區(qū)范圍和災區(qū)人口標志是否應該根據(jù)受損程度予以分級。
3、進入災區(qū)的機構、人員、物資和交通工具等登記發(fā)放制度。
在有巨災發(fā)生時和發(fā)生后，應對進入災區(qū)的國內(nèi)外機構、人員、物資和交通工具等設立便捷高效的登記制度，否則就難以在事中對上述實施緊急救援和重建的機構及個人的行為予以有效規(guī)范、配置和監(jiān)督，也難以在事后予以道德上、金融財稅上的支持或者懲戒。
4、慈善募捐的資金捐助證明機制
目前多渠道、多場合發(fā)起的全民募捐活動缺乏規(guī)范，容易造成募捐的隱性攀比和強制，也使得慈善募集機制的可持續(xù)性較弱，資金募集和使用缺乏監(jiān)督。財稅部門有必要會同民政部、商務部等部門，以及慈善總會、紅十字會等非政府組織，就慈善募捐的資金進行登記和匯總，并對機構和個人的捐助行為提供規(guī)范的證明，這種規(guī)范證明至少應包括對可以貨幣化的捐助經(jīng)濟義務的證明，和難以貨幣化的志愿行為的證明。上述證明和這些機構、個人能否獲得金融稅收優(yōu)惠密切相關。例如捐助的經(jīng)濟義務證明，可以抵扣企業(yè)或者個人所得稅等。義工、獻血等志愿行為的證明，是對捐獻者的尊重或有可能對其未來發(fā)展有正面影響。
（二）對災后重建的綜合財稅措施的建議
1、災區(qū)財稅收入的征管和轉(zhuǎn)移支付機制
巨災后到重建基本完成的差不多十年間，災區(qū)很難有較大的財稅收入，需要中央財政金融的持續(xù)支持，但是這并不表明地方財稅制度也可以在重建中“停擺”，由于重建是有明確期限限制的，最終災區(qū)仍然需要回復到正常的公共財政、國地稅征管體系中來，因此應迅速在災區(qū)重建財政和稅收體系并正常運作。建議國地稅仍然正常申報或者征收。如果災區(qū)采取申報免納方式可節(jié)約征管成本，也可以采取先征后返的方式。
災區(qū)國地稅體制重建時應優(yōu)先考慮“兩塊牌子、一套人馬”，將國地稅的辦公場所和人員合并，資金分帳入庫。建議財政報請兩會，在重建期內(nèi)對災區(qū)稅費實施減免，或者視重建進度實施階段性減免，并加大對災區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，保證中央財政對災區(qū)的凈注入。
2、國庫資金的撥付和監(jiān)督運行機制
災后重建很大程度上依賴中央財政的支持，這需要從多方面考慮，一是部委局辦和省級政府的經(jīng)常性預算在未來三年適當壓縮3％－5％，作為災后重建之需。二是如果沿用目前的五級財政體制，可能有較多弊端。災后重建的資金既可能撥付給災區(qū)地方政府和安置地地方政府，也可能撥付給負責重建項目的部委，也可能直接撥付給災民，前兩者可以考慮從中央到省到災區(qū)市縣三級垂直撥付，后者應通過災民身份標志認知直接支付到人，使得資金撥付和使用在嚴格的監(jiān)督運行狀態(tài)之下。
災后重建也可能需要就地和異地安置并重，死難人數(shù)占人口比例較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能更適合異地安置，否則容易造成永久性心理創(chuàng)傷。通過結對子縣市，東南沿海縣市可以接受財政支持并安置部分災區(qū)移民，災區(qū)人口標志可以保證重建款項隨移民安置而轉(zhuǎn)移。
3
、災區(qū)重建企業(yè)和新設企業(yè)的稅收優(yōu)惠機制
災區(qū)重建企業(yè)和新設企業(yè)的稅收優(yōu)惠可以按照災區(qū)分級情況逐步展開，稅收優(yōu)惠力度和優(yōu)惠期限可以根據(jù)災情來分別認定，以引導災區(qū)重新恢復生產(chǎn)和生機。對災區(qū)企業(yè)也應有相應的金融支持政策。此外，也可考慮四川省內(nèi)企業(yè)吸收災民就業(yè)時的財稅優(yōu)惠安排。
4、以工代賑應成為災后重建和就業(yè)安置的重要形式
考慮到交通、電力、通訊等基礎設施的重建是災后重建的重要內(nèi)容，重建初期就應有較為系統(tǒng)的項目規(guī)劃和管理制度，建議實施重建項目的企業(yè)，可以把原有企業(yè)職工和吸收的本地災民混合編制，形成以原施工隊伍為主，以以工代賑的災民為輔的新團隊，以降低財政壓力和重建成本。此外，對以工代賑進程中，逐步形成了專業(yè)技能，自愿成為企業(yè)職工的，建議項目施工企業(yè)予以正式聘用，使得移民安置能夠通過就地、異地和項目安置等多渠道進行。
（三）對災后重建的金融支持措施的建議
1、金融機構涉及災區(qū)的金融債權存量部分應謹慎有序核銷
總體而言，對災區(qū)建筑等不動產(chǎn)方面的貸款或者按揭可能只能做核銷處理，對此部分貸款要求償還可能是不現(xiàn)實，且具有巨大聲望風險，但在這些債權核銷的同時，也需要原債務人必須放棄其相關權利，其中最為重要的是對商品房相關的土地使用權的放棄，否則災后重建，尤其是市政基礎設施的重建可能會遭遇較大困難。而對于企業(yè)貸款、農(nóng)戶小額貸款和信用卡透支貸款則應結合災區(qū)人口的身份認定和具體經(jīng)濟情況區(qū)別對待，有序核銷、掛帳或者保全。
2、災區(qū)貸款貼息和資本市場融資等優(yōu)先機制
對災區(qū)的金融支持更重要地體現(xiàn)在對重災區(qū)和重災人口的貸款支持，這類貸款包括基建貸款、企業(yè)信貸和個人貸款，這些貸款中哪些可以通過市場機制，哪些需要銀行獲得財政貼息后再進行，則需謹慎權衡。總體而言，面對重災人口的個人生產(chǎn)性和家庭重建性貸款更應獲得財政貼息支持，而基礎設施重建本身已由財政承擔，企業(yè)重建已有財稅優(yōu)惠，再給予信貸上的財政貼息可能并不適宜。
此外，災區(qū)企業(yè)在債券發(fā)行、滬深市場上市、再融資以及創(chuàng)業(yè)板上市方面，建議給予有期限限制的優(yōu)先安排。
3、特定助學貸款和社?？铐椫贫劝才?/p>
在災區(qū)人口分級認定制度的基礎之上，災區(qū)學生未來高等教育的助學貸款，以及災民年長后的基本醫(yī)療和養(yǎng)老金的發(fā)放均可有序進行，如果缺乏災區(qū)人口認定標識，很難設想漫長的重建期和異地安置、家庭重建之后，如何落實對災民的持續(xù)金融支持。
4、中央財政發(fā)行中長期災后重建債券
以募捐形式進行的境內(nèi)外資金籌集不具備可持續(xù)性，且募集資金和重建所需資金差異巨大，因此建議中央財政發(fā)行災后重建債券，對此類債券的利益收益均免稅。具體又可以分為兩類債券，一類是面對非金融機構的債券，另一類是面對金融機構的債券。面對非金融機構的災后重建債券利率低于同期儲蓄利率，因此具有慈善債券的性質(zhì)，但是考慮到這類債券持有人僅損失部分利息，因此慈善債券比單純募捐能募集更大規(guī)模和更長期限的重建資金。
面對金融機構發(fā)行的災后重建債券，其利率可以定在法定準備金1.89%的付息水平之上，貨幣市場6個月或1年收益率之下。這種災后重建債券的發(fā)行，使得央行能夠具有更靈活的沖銷操作工具，而沖銷成本則從央行向財政轉(zhuǎn)移，對商業(yè)銀行等金融機構而言，持有此類債券，也比央行目前使用提高法定準備金率的財務損失更小一些。對認購并中長期持有的災后重建債券，建議納入到附屬資本內(nèi)合并計算，這對提高商業(yè)銀行的資本充足率，享受差別監(jiān)管待遇也有一定意義。
5、由中央財政或者國家開發(fā)銀行試發(fā)行巨災債券
巨災債券是較之單純的慈善募捐更為市場化和更成熟的機制，其基本設計思路就是以巨災為觸發(fā)條款，如無巨災發(fā)生，則巨災債券和普通債券一樣能夠給投資者帶來收益，但是巨災等情況出現(xiàn)時，巨災債券發(fā)行者免除對投資者的還本付息義務，巨災債券的資金被迅速籌集并投入到災區(qū)救援和重建進程。考慮到國家開發(fā)銀行在債券品種創(chuàng)新和中長期建設資金籌集運用方面的優(yōu)勢，建議由國家開發(fā)銀行負責巨災債券的發(fā)行。
6、努力推進巨災險保險和再保險機制
巨災險的保險和再保險機制的建立，離不開財政支持，尤其是巨災再保險，建議財政和再保險公司之間設定巨災損失賠付的上下限，如果巨災損失在下限之下，則由再保險公司全額賠付，如果在上限之上則由財政支付，如果在上下限之間，則由再保險公司和財政之間，依據(jù)平均比例或者累進比例分攤，以幫助再保險公司漸進地推進巨災保險的展業(yè)和商業(yè)意義上的可持續(xù)性。
除巨災保險之外，從更長遠的角度看，也有必要推行農(nóng)業(yè)和農(nóng)村保險，包括對農(nóng)民房屋、生產(chǎn)資料、農(nóng)作物和家庭養(yǎng)殖等保險。
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