一、功能監(jiān)管不等于多頭監(jiān)管
有人以為，功能監(jiān)管就是不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)（包括中央銀行）相互獨(dú)立而又緊密協(xié)調(diào)的監(jiān)管模式，從而將美國的“傘型監(jiān)管”等同于功能監(jiān)管。
其實，功能性金融監(jiān)管概念是由哈佛商學(xué)院羅伯特•默頓最先提出的。所謂功能性金融監(jiān)管是指依據(jù)金融體系基本功能而設(shè)計的監(jiān)管。較之傳統(tǒng)的金融監(jiān)管如機(jī)構(gòu)監(jiān)管，它能夠?qū)嵤┛绠a(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)、跨市場的協(xié)調(diào)，且更具連續(xù)性和一致性。其優(yōu)點主要有三：
一是功能性金融監(jiān)管關(guān)注的是金融產(chǎn)品所實現(xiàn)的基本功能，并以此為依據(jù)確定相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管規(guī)則，從而能有效地解決混業(yè)經(jīng)營條件下金融創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管歸屬問題，避免監(jiān)管“真空”和多重監(jiān)管現(xiàn)象的出現(xiàn)。
二是功能性金融監(jiān)管針對混業(yè)經(jīng)營下金融業(yè)務(wù)交叉現(xiàn)象層出不窮的趨勢，強(qiáng)調(diào)要實施跨產(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)、跨市場的監(jiān)管，主張設(shè)立一個統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來對金融業(yè)實施整體監(jiān)管。這樣可使監(jiān)管機(jī)構(gòu)的注意力不僅限于各行業(yè)內(nèi)部的金融風(fēng)險；
三是由于金融產(chǎn)品所實現(xiàn)的基本功能具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，使得據(jù)此設(shè)計的監(jiān)管體制和監(jiān)管規(guī)則更具連續(xù)性和一致性，能夠更好地適應(yīng)金融業(yè)在今后發(fā)展中可能出現(xiàn)的各種新情況。鑒于功能監(jiān)管的諸多優(yōu)點，英國、德國等設(shè)立了統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來對金融業(yè)實施整體監(jiān)管，美國也依據(jù)功能監(jiān)管的思想，通過《1999年金融服務(wù)法》對其監(jiān)管體制進(jìn)行新的設(shè)計。
二、統(tǒng)一監(jiān)管不是避開央行的單一監(jiān)管
目前，一提到統(tǒng)一監(jiān)管或者單一監(jiān)管，有人就激動，聲稱時機(jī)不成熟而明確反對。監(jiān)管部門反對可以理解，“屁股指揮腦袋”，一旦統(tǒng)一，僧多粥少，三個人擠一個位置如何安排？問題是中央銀行也有部分同志態(tài)度“曖昧”， 曖昧的原因仍然是部門利益。他們片面認(rèn)為，推崇多頭監(jiān)管或者美國式“傘型監(jiān)管”，可以擴(kuò)大人民銀行的權(quán)力，特別是爭得對金融控股公司的監(jiān)管權(quán)，而如果統(tǒng)一監(jiān)管或?qū)嵭袉我槐O(jiān)管模式，中央銀行很可能完全喪失監(jiān)管權(quán)。
其實，這是一種不正確的認(rèn)識，因為即使在單一監(jiān)管模式下，中央銀行也不可或缺，需要中央銀行與綜合金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)一道協(xié)力對銀行進(jìn)行共同監(jiān)管。雖然中央銀行的主要職責(zé)是貨幣政策的制定和實施，但同時它也承擔(dān)著維護(hù)金融市場整體穩(wěn)定、防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的職責(zé)，而后者同對金融業(yè)務(wù)和金融產(chǎn)品的監(jiān)管密不可分。
在混業(yè)經(jīng)營背景下，由于金融創(chuàng)新的發(fā)展和產(chǎn)品邊界的模糊，事實上金融監(jiān)管面臨更大的挑戰(zhàn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)同中央銀行之間的信息共享和工作協(xié)調(diào)更顯重要。英國在成立金融服務(wù)局（FSA），統(tǒng)一金融監(jiān)管權(quán)限后，隨即由財政部、英格蘭銀行和FSA達(dá)成三方諒解備忘錄，明確由英格蘭銀行負(fù)責(zé)金融系統(tǒng)整體上的穩(wěn)定， FSA則負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)、金融市場和清算交收系統(tǒng)的監(jiān)管。諒解備忘錄確立了三者之間協(xié)調(diào)機(jī)制的框架，包括設(shè)立一個由三方代表組成的常務(wù)委員會，用于協(xié)調(diào)和商討重要、緊急或相關(guān)事宜；規(guī)定人員在彼此機(jī)構(gòu)中的任職和建立一定的安排以解決信息交流、共享問題；規(guī)定在對外交往上的分工和對內(nèi)事務(wù)上的人事安排，以充分發(fā)揮各個機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢又避免監(jiān)管摩擦或真空，等等。
中央銀行在金融監(jiān)管中不可或缺的作用在德國體現(xiàn)得更為突出。在歐盟和歐洲中央銀行體系要求其改革銀行監(jiān)管框架和將中央銀行的功能進(jìn)一步限制在貨幣政策領(lǐng)域的壓力下，德國于2002年仿效英國建立了金融監(jiān)管局，統(tǒng)一監(jiān)管所有金融機(jī)構(gòu)，而作為中央銀行的德意志聯(lián)邦銀行則負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行貨幣政策、提供和維護(hù)支付清算系統(tǒng)以及管理外匯儲備。與英國不同的是，經(jīng)過修訂的《德意志聯(lián)邦銀行法》明確指出，銀行監(jiān)管的組織體系是金融監(jiān)管局和德意志聯(lián)邦銀行之間的協(xié)作體系，從而奠定了二者對銀行的共同監(jiān)管。較為突出的表現(xiàn)是，為節(jié)約監(jiān)管資源，金融監(jiān)管局僅設(shè)在聯(lián)邦一級，不在各州設(shè)立分支機(jī)構(gòu)；對各州銀行的日常監(jiān)管由德意志銀行代為承擔(dān)并向金融監(jiān)管局報告，由后者作出最終決定。同時，德意志銀行是唯一有權(quán)對金融機(jī)構(gòu)行使統(tǒng)計權(quán)力的機(jī)構(gòu)，金融監(jiān)管局無權(quán)單獨(dú)向金融機(jī)構(gòu)征集任何形式的統(tǒng)計信息，因行使監(jiān)管職能所必需的信息可從德意志銀行獲?。煌瑫r德意志銀行對涉及金融機(jī)構(gòu)資本金與流動性方面的信息所做的報告也要向金融監(jiān)管局提供。
三、當(dāng)前應(yīng)明確人民銀行對金融控股公司的主監(jiān)管地位
且不論我國大部制改革的必要性,僅僅因為金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的深化，交叉性、跨行業(yè)、跨市場的金融業(yè)務(wù)會越來越多，金融控股公司將成為未來我國金融業(yè)經(jīng)營的主要形式。金融監(jiān)管要走在金融業(yè)發(fā)展的前面，才能有效地防范金融風(fēng)險。因此，從長遠(yuǎn)看,我們應(yīng)借鑒監(jiān)管成本更低，監(jiān)管效率更高的統(tǒng)一監(jiān)管模式,積極探索金融監(jiān)管委員會的構(gòu)架，將銀行、證券、保險業(yè)的監(jiān)管職能統(tǒng)一到該機(jī)構(gòu)之下，對金融業(yè)實行統(tǒng)一監(jiān)管。
但是,在統(tǒng)一的金融監(jiān)管委員會建立之前,從我國目前金融監(jiān)管的基本格局出發(fā)，采用美國的傘形監(jiān)管模式無疑具有最直接和成本最低的借鑒價值。換句話說,現(xiàn)階段,人民銀行應(yīng)作為傘形監(jiān)管的主監(jiān)管者和總協(xié)調(diào)人，負(fù)責(zé)對控股母公司和整個金融集團(tuán)綜合層面的監(jiān)管；銀監(jiān)、證監(jiān)和保監(jiān)作為功能監(jiān)管者，分別負(fù)責(zé)對所屬行業(yè)的子公司進(jìn)行監(jiān)管。
從國外實踐來看，金融控股公司監(jiān)管取得良好效果，不僅僅得益于行之有效的監(jiān)管體系，更有賴于監(jiān)管協(xié)調(diào)的法律建設(shè)以及金融控股公司自身規(guī)范發(fā)展等基礎(chǔ)條件。在我國，從監(jiān)管協(xié)調(diào)的法律建設(shè)看，雖然2003年通過的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和修訂后的《人民銀行法》,對人民銀行與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管信息交流及分業(yè)監(jiān)管政策協(xié)調(diào)等作了原則性規(guī)定，但卻沒有為建立一個行之有效的可能協(xié)調(diào)機(jī)制提供足夠的資源。
事實上，只要認(rèn)真考察國外金融監(jiān)管實踐，就會發(fā)現(xiàn)這樣一個具有共性的特征，即存在一個總體意義上的監(jiān)管者對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行總體監(jiān)督和控制：在單一監(jiān)管模式下是綜合金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在傘形監(jiān)管模式下則是位于傘形結(jié)構(gòu)頂端的中央銀行。惟其如此，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)才具有堅實的平臺，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與中央銀行間的合作才具有充分的前提，而中央銀行對金融市場的宏觀調(diào)控和監(jiān)督也才能擁有廣闊的空間。反觀我國上述法律有關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制條款，并未創(chuàng)設(shè)這樣一個監(jiān)管主體，甚至也沒有提供推定出這樣一個總體監(jiān)管者的余地，只是相對零散地規(guī)定了人民銀行同銀監(jiān)會及其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為平等主體相互配合和協(xié)調(diào)的一些義務(wù)?！度嗣胥y行法》第9條關(guān)于“國務(wù)院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”的內(nèi)容，雖然提供了這方面的可能，但卻一直停留在原則層面上。因此，僅就建立全面金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制而言，當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)在法律上確立人民銀行作為監(jiān)管總協(xié)調(diào)人的特殊地位。
與此同時，必須加快金融控股公司立法。在金融控股公司的規(guī)范發(fā)展方面，必須督促控股公司內(nèi)部各法人機(jī)構(gòu)建立健全的內(nèi)部治理機(jī)制，推動內(nèi)部“防火墻”建設(shè)。
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