根據(jù)1999年2月國際上三大金融監(jiān)管部門——巴塞爾銀行監(jiān)管委員會、國際證監(jiān)會組織、國際保險監(jiān)管協(xié)會聯(lián)合發(fā)布的《對金融控股公司的監(jiān)管原則》，金融控股公司是指“在同一控制權下，所屬的受監(jiān)管實體至少明顯地在從事兩種以上的銀行、證券和保險業(yè)務，同時每類業(yè)務的資本要求不同”。
近年來，我國金融控股公司獲得了長足的發(fā)展。按照組建金融控股公司的主體不同，目前我國的金融控股公司大致有三類：一是由非銀行金融機構組建的金融控股公司，如中信控股、平安集團；二是由銀行金融機構組建的金融控股公司，如中國銀行、中國建設銀行、中國工商銀行和交通銀行等；三是由地方政府對所屬地方金融機構重組形成的金融控股公司，如上海國際集團等。盡管我國金融控股公司的實踐在不斷發(fā)展，但是在立法方面卻相對滯后。迄今為止，我國還沒有一部完整的關于金融控股公司的法律和法規(guī)。
一、當前有必要研究推進金融控股公司立法
沒有相關的立法保障，金融控股公司難以取得很大的發(fā)展。在分業(yè)經(jīng)營的環(huán)境下，由于立法滯后，金融控股公司開展經(jīng)營活動既沒有法律給予很好地保障，同時也缺乏有效的規(guī)范。從發(fā)達國家的實踐看，金融控股公司立法發(fā)展的過程，實際上是嚴格分業(yè)經(jīng)營制度逐步放松的過程。
英國的相對分業(yè)經(jīng)營制度是長期以來自發(fā)形成的，本土金融業(yè)務具有高度專業(yè)化的特征，因此英國的法律并沒有禁止商業(yè)銀行進行混業(yè)經(jīng)營。20世紀80年代中后期，在國際金融競爭日益加劇的情況下，英國為了保持本國金融業(yè)的優(yōu)勢，出臺了《金融服務法》，允許所有的金融機構都可以參加證券交易所的活動，從而促使了英國出現(xiàn)了一系列金融控股公司。
美國實行分業(yè)經(jīng)營主要是以1933年《格拉斯－斯蒂格爾法案》為標志的。但是在金融創(chuàng)新的推動下，傳統(tǒng)的商業(yè)銀行業(yè)日益受到來自投資銀行的挑戰(zhàn)，許多商業(yè)銀行通過成立銀行控股公司規(guī)避監(jiān)管制度。在這種情況下，為了規(guī)范銀行控股公司的發(fā)展，美國先后通過了《1956年銀行控股公司法》、《1970年銀行控股公司法修正案》、《1998年金融服務業(yè)法案》、《1999年金融現(xiàn)代法》等。這些法律的出臺不僅規(guī)范了銀行控股的運作，也促進了美國金融控股公司的快速發(fā)展。
由于受到美國模式的影響，日本在二戰(zhàn)后采取了分業(yè)經(jīng)營的金融制度。進入20世紀90年代，日本經(jīng)濟泡沫崩潰，銀行業(yè)面臨巨大危機。為了使日本金融業(yè)恢復活力，日本逐漸允許混業(yè)經(jīng)營。1997年修改《禁止壟斷法》，準許純粹控股公司設立。1997年12月，日本通過《由控股公司解禁所產生的有關金融諸法整備之法律》。1998年4年通過了《金融體系改革一攬子法案》，標志著日本以純粹型金融控股公司為主要模式的混業(yè)經(jīng)營全面推行。在立法的保障和規(guī)范下，日本出現(xiàn)了一系列大型金融控股公司，如瑞穗金融集團、日本三菱東京日聯(lián)銀行等。
臺灣地區(qū)早期也實行分業(yè)監(jiān)管模式，20世紀80年代在國際混業(yè)經(jīng)營迅速發(fā)展的大環(huán)境下， 2000年11月，臺灣地區(qū)修改了當?shù)氐摹躲y行法》，允許商業(yè)銀行可以直接經(jīng)營信托業(yè)務，允許商業(yè)銀行可以通過轉投資子公司的形式跨業(yè)經(jīng)營銀行、票據(jù)、證券、期貨、信用卡、保險等金融業(yè)務。2000年12月臺灣地區(qū)公布了《金融機構合并法》，以鼓勵銀行、證券、保險三行業(yè)進行同業(yè)合并等。2001年7月9日，臺灣地區(qū)通過《金融控股公司法》，促使銀行實現(xiàn)股權集中 化、大型化、綜合化。此后，又相繼頒布了一系列配套法規(guī)，如《金融控股公司及其子公司合并資本適足性管理辦法》、《金融控股公司及其子公司自律規(guī)范》、《金融控股公司結合案件審查辦法》等，最終形成了以《金融控股公司法》為核心的金融控股公司法律體系。在立法發(fā)展的同時，臺灣地區(qū)金融控股公司相繼建立，獲得了長足的發(fā)展，金融業(yè)的整合迅速推進。
綜上所述，從各國和各地區(qū)金融發(fā)展史上看，相關的金融立法應運而生，同時又發(fā)揮了推動本國金融發(fā)展的作用。金融實踐的發(fā)展要求相應的立法相配套。近年來，我國大型商業(yè)銀行設立子公司的步伐明顯加快，多家大銀行相繼設立了有關基金、信托和租賃的一批子公司，境內保險類子公司也即將誕生；以非銀行金融機構為主體的金融控股公司業(yè)務迅速發(fā)展；有的集團公司甚至已獲得金融控股公司的名稱。在我國金融控股公司已經(jīng)獲得長足發(fā)展、前景較為明朗的情況下，當前有必要盡快研究推進金融控股公司的立法。制訂相關法規(guī)不僅可以強化監(jiān)管的作用，同時也將發(fā)揮促進作用。
二、我國金融控股公司的主要法律關系
金融控股公司立法首先要解決的問題是明確金融控股公司的法律關系，如金融控股公司的性質、金融控股公司內部法律關系、以及金融控股公司外部的法律關系，等等。
金融控股公司立法的首項任務是界定金融控股公司，這樣才可以明確金融控股公司立法約束的客體。金融控股公司既可以是不直接從事金融業(yè)務的純粹型控股公司，也可以是從事金融業(yè)務的實體型控股公司。金融控股公司可以對銀行、證券、保險、信托等金融機構進行控股，從而實現(xiàn)金融控股公司整體的綜合經(jīng)營。但金融控股公司的子公司仍屬于嚴格分業(yè)經(jīng)營。而且，在金融控股公司內部，其自身金融性資產需要在整個控股公司中占據(jù)絕對主體地位。
金融控股公司立法需要解決的內部法律關系主要包括三個部分：一是母公司與子公司之間控股關系的確認標準?？毓煽梢允墙^對控股，也可以是相對控股，因此我國金融控股公司需要明確控股的標準是哪些。二是母公司與子公司由于相互持股而產生的一系列問題，如公司與債務人的關系問題、子母公司對外進行擔保問題等。三是金融控股公司內部防火墻設置問題。金融控股公司雖然可以為客戶提供便捷的一攬子服務，但是由于業(yè)務交叉頻繁，風險十分容易在金融控股公司內部蔓延。因此金融控股公司立法必須對金融控股內部防火墻措施進行必要的規(guī)范。有必要關注的是，金融控股公司內部信息可以為金融交易與信息共享提供各種便利，但是同時也增加了金融控股公司的各種風險，這就需要合理設置內部防火墻措施。這在法律上需給予明確的規(guī)定，從而來規(guī)范這類行為。
金融控股公司立法還需要對金融控股公司外部法律關系進行規(guī)范和調節(jié)，這主要是為了防止發(fā)生壟斷和規(guī)范金融控股公司的稅收行為。金融控股公司組成的目的是為了更為便捷地為客戶提供服務，但由于金融控股公司可以為客戶提供綜合性服務，從而在金融市場上易于引發(fā)壟斷問題，這可能會對我國金融的平穩(wěn)發(fā)展產生負面影響，這就需要通過立法來防范和控制金融控股公司的壟斷行為。在稅收行為問題上，一方面，由于金融控股公司內部股權結構可能錯綜復雜，國家在對金融控股公司進行征稅時可能會存在重復征稅的問題；另一方面，為了實現(xiàn)利潤最大化，金融控股公司也可能利用子公司之間的相關交易進行利潤和成本的轉移，從而出現(xiàn)逃稅問題。為了避免這兩種情況，金融控股公司立法必須規(guī)范好金融控股公司與合理賦稅的關系。
三、關于我國金融控股公司立法的若干建議
首先，我國需要研究推進金融控股公司立法工作。在此問題上，目前還存在不同的意見，即認為沒有相關立法可能更有利于金融控股公司的發(fā)展，或者認為現(xiàn)在立法的條件尚不成熟。我認為，沒有相關的立法肯定不利于金融控股公司的發(fā)展。如果大家認為金融控股公司是發(fā)展方向的話，那盡快立法是十分必要的。在沒有立法的情況下，金融控股公司的設立審批沒法可依，必然會延緩其發(fā)展進程。同時，沒有規(guī)矩，即使成立了一批金融控股公司，也可能存在許多不規(guī)范問題，將來調整難度更大、成本更高。因此，在當前金融控股公司實際上已有較快發(fā)展的情況下，應盡快研究推進其立法工作，這是我國金融業(yè)的百年大計。再說如此重大立法工作沒有幾年是難以完成的，屆時金融控股還會進一步有所發(fā)展。通過金融控股公司立法，對金融控股公司的管理范圍、金融控股公司的定義、設立標準、運作細節(jié)、推出機制等作出明確而系統(tǒng)的規(guī)范，并依據(jù)該金融控股公司法進行管理，從而達到促進和規(guī)范金融控股公司發(fā)展的目的。
其次，加快步伐完善對金融控股公司的監(jiān)管體制。金融控股公司盡管可以提供一攬子金融服務，但是同時也為風險在控股公司內部的蔓延提供了便利。因此，金融控股公司立法必須明確監(jiān)管主體，職責劃分明確，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空。在這方面，應重視研究一元化的監(jiān)管體制。英國《金融服務與市場法》確立了金融服務局的單一監(jiān)管機構地位，其監(jiān)管范圍涵蓋了全部金融領域，包括證券、銀行、保險以及各類互助會。日本、新加坡、韓國以及加拿大等國均先后采取了金融監(jiān)管一元化機制，它們設立金融監(jiān)督管理委員會，統(tǒng)一對銀行、證券、期貨及保險業(yè)進行監(jiān)管。相對而言，一元化監(jiān)管體制的其功能整合效果和協(xié)調性較好，值得我國認真加以借鑒。
最后，金融控股公司立法同時需要完善相關的配套法律法規(guī)。目前，由于我國的《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》、《公司法》等法僅對單一經(jīng)濟領域進行規(guī)范，而沒有從整體上對金融控股公司行為進行規(guī)范。因此，金融控股公司立法不僅需要建立專門的金融控股公司法，而且還需要修改現(xiàn)存法規(guī)中的相關的法條，以避免出現(xiàn)法律漏洞和沖突。
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