解讀政府工作報告：隱含增速2%-4%，優(yōu)先“穩(wěn)就業(yè)保民生”
時間：2020-05-23
不設(shè)GDP增速目標(biāo)，優(yōu)先“穩(wěn)就業(yè)保民生” 專家估算實際增速區(qū)間2%-4%
今年政府工作報告沒有提出全年經(jīng)濟增速目標(biāo)。對此，政府工作報告給出了解釋——
主要因為全球疫情和經(jīng)貿(mào)形勢不確定性很大，我國發(fā)展面臨一些難以預(yù)料的影響因素。
這樣做，有利于引導(dǎo)各方面集中精力抓好“六穩(wěn)”、“六?！薄！傲！笔墙衲辍傲€(wěn)”工作的著力點。守住“六?！钡拙€，就能穩(wěn)住經(jīng)濟基本盤；以保促穩(wěn)、穩(wěn)中求進，就能為全面建成小康社會夯實基礎(chǔ)。
今年疫情對經(jīng)濟造成的明顯影響已經(jīng)明顯顯現(xiàn)，一季度GDP出現(xiàn)1992年來的首次負(fù)增長，為-6.8%。去年四季度GDP同比增速為6%。如果假設(shè)潛在經(jīng)濟增速保持在這個水平，粗略估算，2020全年的GDP名義增速大概是3.2%。
但問題在于不確定性。在今天召開的解讀《政府工作報告》有關(guān)情況吹風(fēng)會上，國務(wù)院研究室黨組成員孫國君指出，現(xiàn)在無法準(zhǔn)確判斷全年增速大致區(qū)間，因為不確定的因素太多。
這種不確定性主要是兩個方面，一個是全球新冠疫情走勢的不確定性，疫情是決定全球經(jīng)濟活動的最大因素，這個問題無法判斷，也就無法判斷圍繞疫情的管控措施。
第二個不確定性是世界經(jīng)濟巨大的不確定性，一季度，全球主要經(jīng)濟體已經(jīng)出現(xiàn)較大幅度波動，很多分析認(rèn)為，世界經(jīng)濟出現(xiàn)嚴(yán)重衰退，衰退程度不亞于大蕭條時期。如果提出一個具體目標(biāo)，可能和實際執(zhí)行情況有很大出入，反倒在工作中影響很多工作著力點。
在“兩會”前，不少學(xué)界人士也對GDP設(shè)在什么目標(biāo)有過一番爭論。在CF40成員、中國人民大學(xué)副校長劉元春看來，政府工作報告沒有提具體目標(biāo)，“在預(yù)期范圍內(nèi)”。他在接受媒體采訪時指出，“在當(dāng)前高度不確定的情況下，GDP增速目標(biāo)很難對中國經(jīng)濟所面臨的問題和風(fēng)險有充分的覆蓋，也很難對當(dāng)前中國經(jīng)濟的質(zhì)量和結(jié)構(gòu)進行充分體現(xiàn)。簡單的GDP目標(biāo)設(shè)定很容易使中國陷入唯GDP中，而忽略了目前所面臨的主要矛盾、核心風(fēng)險。”
今年不設(shè)增長目標(biāo)，而是把“穩(wěn)就業(yè)保民生”放在更為優(yōu)先的位置。但“不提目標(biāo)不意味著不重視經(jīng)濟增長，不意味著任由經(jīng)濟增速下滑?！睂O國君說，“政府工作報告里面有一句話很重要，‘穩(wěn)定經(jīng)濟運行事關(guān)全局，’這是非常重要的一句話。從當(dāng)前來說，有兩個方面，優(yōu)先穩(wěn)就業(yè)保民生，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，而穩(wěn)就業(yè)和脫貧都需要一定的經(jīng)濟增長速度來支撐?！?br />
那一定的經(jīng)濟增長速度大概是多少呢？根據(jù)劉元春測算，政府工作報告中提出“城鎮(zhèn)新增就業(yè)900萬人以上，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率6%左右，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率5.5%左右”，若要達成這個目標(biāo)，全年GDP增速不應(yīng)低于4%。
CF40青年論壇會員、中國建設(shè)銀行金融市場部張濤推算，2020年GDP實際增速的底線是2%，若考慮到宏觀經(jīng)濟政策的對沖（例如《政府工作報告》明確“廣義貨幣供應(yīng)量和社會融資規(guī)模增速明顯高于去年”），2020年經(jīng)濟實際增速區(qū)間為【2%，4%】，相應(yīng)中樞為3%，如果政策對沖的效果好，3.5%、4%甚至更高的水平也是有望實現(xiàn)。
赤字率最低3.6％，發(fā)行特別國債1萬億
今年政府工作報告中給出的赤字率突破了3%的約束，往年最高為3%，今年的赤字率安排是“3.6%以上”，“以上”二字，意味著實際赤字率只高不低。同時，財政赤字規(guī)模比去年增加1萬億元，并發(fā)行1萬億元抗疫特別國債。
此次發(fā)行抗疫特別國債，是特殊時期的特殊舉措。今年比較特殊的還有“建立特殊轉(zhuǎn)移支付機制”，目的就是將上述2萬億元全部轉(zhuǎn)給地方，資金直達市縣基層、直接惠企利民，主要用于保就業(yè)、?；久裆?、保市場主體，包括支持減稅降費、減租降息、擴大消費和投資等，強化公共財政屬性，決不允許截留挪用。用這種特殊舉措，最大程度上保證抗疫資金能夠真正達到受影響的企業(yè)、居民手中。
關(guān)于發(fā)行抗疫特別國債，今年2月底，張斌就在2019年第四季度CF40宏觀政策報告《對癥下藥應(yīng)對疫情沖擊下半場》中提出相關(guān)建議。（查看更多內(nèi)容請點擊：張斌：疫情下半場的政策應(yīng)對）該報告指出，需要根據(jù)疫情沖擊的特征設(shè)計應(yīng)對政策。
報告建議，盡快發(fā)行特別國債彌補政府收支缺口，這是防止廣義信貸塌方和地方政府收支缺口次生傷害的關(guān)鍵保障。發(fā)行特別國債可增加全社會的廣義信貸，彌補疫情階段的商業(yè)貸款下降，有助于保持廣義信貸增長的基本穩(wěn)定。憑借政府信用發(fā)行低成本、長周期的特別國債是為收支缺口融資的最佳方式。需要汲取過去經(jīng)濟刺激方案的教訓(xùn)，政府收支缺口不能讓地方政府從商業(yè)金融機構(gòu)融資，這樣做其實是放棄了利用政府信用低成本融資的優(yōu)勢，不僅融資成本更高，而且可能給金融機構(gòu)留下大量不良資產(chǎn)，增加系統(tǒng)性金融風(fēng)險。政府收支缺口不能讓企業(yè)買單，這樣做沒有起到幫助居民和企業(yè)部門渡過難關(guān)的政策初衷。粗略估算，大致需要1-1.5萬億特別國債規(guī)模填補各項優(yōu)惠政策和增加支出所需的資金。
這1萬億特別國債通過什么方式發(fā)行？財政預(yù)算報告披露了相關(guān)細節(jié)。具體來說，1萬億抗疫特別國債，發(fā)行期限以10年期為主，與中央國債統(tǒng)籌發(fā)行。不計入財政赤字，納入國債余額限額，全部轉(zhuǎn)給地方主要用于公共衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和抗疫相關(guān)支出。而抗疫特別國債的利息由中央財政全額負(fù)擔(dān)，本金由中央財政償還3000億元，地方財政償還7000億元。抗疫特別國債收支納入政府性基金預(yù)算管理。
張斌在上述報告中還指出，從政策工具角度看，財政政策應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用。從政府工作報告中也可以看出，此次財政政策被寄予厚望，“積極的財政政策要更加積極有為。”
除了上述1萬億抗疫特別國債外，今年財政赤字規(guī)模比去年增加1萬億元，地方專項債券新增1.6萬億，加在一起3.6萬億。這樣的擴張規(guī)模和力度是否足以支撐起刺激經(jīng)濟增長的需求？
在張斌看來，與疫情期間的發(fā)達國家相比，這是個相對保守的財政擴張計劃。他指出，今年前四個月，公共財政收入與去年同期相比下降了１萬億，政府性基金收入下降0.2萬億，接下來，政府收入下降也未必能止住。新增的債務(wù)多數(shù)用于抵補政府收入損失，能帶動的新增政府支出有限，或不足以帶動經(jīng)濟走向正常區(qū)間。
貨幣政策靈活適度，推動利率下行
通過上述分析可以看出，事實上的政府債務(wù)融資支出擴張較為有限。這樣的情況下，貨幣政策也會與之配合，政府工作報告提出，“穩(wěn)健的貨幣政策要更加靈活適度”，并且引導(dǎo)廣義貨幣供應(yīng)量和社會融資規(guī)模增速明顯高于去年，推動利率持續(xù)下行。
對于貨幣政策，劉元春認(rèn)為，有兩個重點需要關(guān)注。
第一，保持流動性充裕是重要前提，今年報告數(shù)量型目標(biāo)更加明確?！耙龑?dǎo)M2和社融增速明顯高于2019年”，預(yù)計可能在兩個百分點以上的水平。
第二，要“創(chuàng)新直達實體經(jīng)濟的貨幣政策工具”，務(wù)必切實推動利率下行。此前，在降準(zhǔn)降息方面已有諸多相應(yīng)舉措，但在市場利率的引領(lǐng)下，企業(yè)資金成本的下降幅度并不大。一季度金融業(yè)增加值增長6.0%，與中央政策并不完全吻合，這說明實體經(jīng)濟的資金成本、金融成本反而有所提升。因此，下半年貨幣政策工具如何拿捏、怎樣創(chuàng)新值得高度關(guān)注。
張斌認(rèn)為，考慮到接下來的就業(yè)和經(jīng)濟增長較大，政府發(fā)債支持的財政擴張相對保守，實現(xiàn)穩(wěn)企業(yè)和900萬新增就業(yè)要更多依靠信貸擴張，貨幣寬松難以避免。在當(dāng)前經(jīng)濟環(huán)境下，私人部門投資和信貸意愿較低，信貸擴張最終還是少不了地方政府和國有企業(yè)的信貸擴張。
房地產(chǎn)調(diào)控思路未變 改造老舊小區(qū)3.9萬個
從今年政府工作報告中可以看出，房地產(chǎn)調(diào)控思路并沒有放松，仍強調(diào)“房住不炒”，因城施策。最終的目標(biāo)是，保持“房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展”。
本次政府工作報告中重新強調(diào)了“因城施策”。易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進認(rèn)為，此次重提“因城施策”，其含義在于希望各地基于樓市實際情況來決定具體實施政策，為各地政策制定提供了更大的空間。
但是從近期各地房地產(chǎn)市場相繼輪動來看，地方政府仍按捺不住想通過房地產(chǎn)拉動經(jīng)濟的沖動。但是在中央總體調(diào)控思路不變的要求下，各地也陸續(xù)出現(xiàn)了“政策一日游”現(xiàn)象。由此看出，中央對于房地產(chǎn)調(diào)控的力度和決心不變。后續(xù)的貨幣寬松，可能會對房地產(chǎn)市場價格帶來一定的壓力，但預(yù)期市場仍會相對穩(wěn)定。
對于當(dāng)前的房地產(chǎn)市場，劉元春認(rèn)為其復(fù)雜性主要體現(xiàn)在兩方面：第一，區(qū)域分化嚴(yán)重。第二，結(jié)構(gòu)性問題嚴(yán)重，存量和增量有突出矛盾。
對于每年“兩會”必提的房地產(chǎn)稅問題，劉元春指出，對增量是好工具，但會對存量帶來很多爭議。他分析，今年政府工作報告沒有提到房地產(chǎn)稅立法，主要因為報告是年度引導(dǎo)，不會對體制機制性問題進行過多琢磨，重在解決當(dāng)期問題，而房地產(chǎn)市場和土地市場的矛盾不是一兩年就能解決的。另一方面，最近的一些中央文件都有對房地長問題有著一以貫之的戰(zhàn)略部署。近期一些三線城市和一線城市的土地價格出現(xiàn)上揚，也出現(xiàn)了一些相應(yīng)的政策，但這不意味著整體房地產(chǎn)政策會有重大調(diào)整。
雖然今年政府工作報告在房地產(chǎn)政策上的著墨并不多，但在與民生密切相關(guān)的“老舊小區(qū)改造”方面提出了具體數(shù)量目標(biāo)。去年底，中央經(jīng)濟工作會議明確提出加強老舊小區(qū)改造，此次報告明確提出，“新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)3.9萬個，支持加裝電梯，發(fā)展用餐、保潔等多樣社區(qū)服務(wù)?！?br />
4月14日國務(wù)院常務(wù)會議提到，今年老舊小區(qū)改造的重點是2000年底前建成的住宅區(qū)。此外，改造資金由政府與居民、社會力量合理共擔(dān)，中央財政給予補助，地方政府專項債給予傾斜，鼓勵社會資本參與改造運營。
這不僅是首次針對老舊小區(qū)提出明確的數(shù)量化目標(biāo)，同時，也站在民生角度提升老舊小區(qū)居民生活舒適度。此外，基于穩(wěn)投資的考慮，可以預(yù)計，老舊小區(qū)改造接下來很可能會成為地方政府引導(dǎo)投資的重要著力點。
穩(wěn)企業(yè)，重點救助小微企業(yè)
疫情下，受到最嚴(yán)重沖擊的就是中小微企業(yè)。對于小微企業(yè)的救助和紓困措施，此前不管是從中央還是地方力度都有所加大。
這次政府工作報告提到，要盡力幫助企業(yè)特別是中小微企業(yè)、個體工商戶渡過難關(guān)。其中一些措施包括：減稅降費，免征中小微企業(yè)養(yǎng)老、失業(yè)和工傷保險單位繳費，延緩繳納所得稅等。報告預(yù)計，全年為企業(yè)新增減負(fù)超過2.5萬億元。
在對企業(yè)的金融支持方面，主要措施包括：貸款延期還本付息政策再延長至明年３月底，對普惠型小微企業(yè)貸款應(yīng)延盡延，大型商業(yè)銀行普惠型小微企業(yè)貸款增速要高于40%，支持企業(yè)擴大債券融資。讓中小微企業(yè)貸款可獲得性明顯提高，綜合融資成本明顯下降。
關(guān)于如何才能更好地幫助中小微企業(yè)？近期，上海新金融研究院和國際貨幣基金組織（IMF）聯(lián)合召開金融科技線上研討會，聚焦“疫情沖擊下的小微企業(yè)數(shù)字化融資”。與會專家認(rèn)為，通過金融科技手段為小微企業(yè)提供數(shù)字化融資可以成為一個重要的支持手段。在大數(shù)據(jù)、人工智能的分析下，互聯(lián)網(wǎng)銀行可以很好地識別哪些小微企業(yè)需要貸款，而利用實時數(shù)據(jù)和對企業(yè)家行為特征分析后再進行評判放貸，風(fēng)險和違約率往往也更低。
毫無疑問，在這場疫情導(dǎo)致的企業(yè)生存危機中，小微企業(yè)的生存非常重要，因為它們涉及到的就業(yè)人群最多。
張斌認(rèn)為，（對小微企業(yè)）最主要的幫助方式應(yīng)該是通過開放市場、擴大總需求、減稅降費等多管齊下幫助他們擴大收入，而不是大幅放松信貸條件。需要關(guān)注一些小微企業(yè)一方面利用優(yōu)惠貸款利率獲取資金，另一方面把資金用于購買各種理財產(chǎn)品的套利行為。
此前，CF40學(xué)術(shù)顧問、中國社科院學(xué)部委員余永定也多次撰文指出，政府應(yīng)當(dāng)設(shè)法幫助企業(yè)度過危機，尤其是服務(wù)業(yè)當(dāng)中的中小型企業(yè)。在避免造成不必要道德風(fēng)險的同時，政府應(yīng)減稅減費，并慷慨補償受到重創(chuàng)的企業(yè)。政府還應(yīng)考慮設(shè)立流行病保險基金，讓整個社會承擔(dān)病毒造成的企業(yè)損失。
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