強化金融支持綠色低碳轉型的五方面政策建議
時(shí)間：2023-02-13
作者：王信 等
一、建立健全綠色金融和轉型金融標準、碳核算與環(huán)境信息披露等基礎性制度安排
金融標準是規范金融機構合規開(kāi)展業(yè)務(wù)、創(chuàng )新金融產(chǎn)品與服務(wù)、防范金融風(fēng)險的重要前提和依據，是金融業(yè)基礎性制度的重要內容之一。習近平總書(shū)記指出，中國將積極實(shí)施標準化戰略，以標準助力創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展。
近年來(lái)，在綠色金融標準不斷深化細化的同時(shí)，轉型金融標準正愈發(fā)受到重視。2022年11月，G20巴厘島峰會(huì )批準了《2022年G20可持續金融報告》，其中包括《G20轉型金融框架》等重要內容。這是G20領(lǐng)導人繼2016年在杭州峰會(huì )上就發(fā)展綠色金融達成共識后，首次就發(fā)展轉型金融形成國際共識。
報告認為，綠色金融與轉型金融相輔相成，聯(lián)系密切。目前，人民銀行正組織制定鋼鐵、煤電、建筑建材和農業(yè)等四大領(lǐng)域的轉型金融標準，將適時(shí)就上述轉型金融標準向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)，之后還將根據實(shí)際需要，進(jìn)一步擴大轉型金融標準覆蓋領(lǐng)域。
報告結合各國綠色金融和轉型金融標準制定經(jīng)驗提出，下一步，我國應積極組建綠色金融和轉型金融專(zhuān)業(yè)機構、加快儲備專(zhuān)業(yè)人才，開(kāi)展綠色金融和轉型金融市場(chǎng)發(fā)展和業(yè)務(wù)創(chuàng )新，加快立法和規范建設，重視和加強標準制定領(lǐng)域國際合作，加強綠色金融與轉型金融標準的銜接，推動(dòng)綠色金融和轉型金融標準制定與實(shí)施工作邁向新臺階。
碳核算是推動(dòng)各類(lèi)市場(chǎng)主體節能降碳、動(dòng)員金融資源支持綠色低碳轉型發(fā)展，防范和化解氣候變化相關(guān)金融風(fēng)險的基礎。報告強調，碳核算應依據科學(xué)合理的標準，采用適當方法進(jìn)行。下一階段，應提高規范化標準化建設水平，完善第三方核查驗證機制。同時(shí)，優(yōu)化碳數據采集與管理，引導咨詢(xún)服務(wù)業(yè)務(wù)有序發(fā)展，充分發(fā)揮數字技術(shù)支撐作用，強化金融支持舉措與能力建設。
金融機構監管和環(huán)境信息披露，是我國綠色金融體系“五大支柱”之一，是綠色金融規范發(fā)展的重要基礎性安排。近年來(lái)，我國金融機構環(huán)境信息披露水平不斷提升，但在信息披露動(dòng)力、標準和能力等方面仍存在一些挑戰和短板。報告建議，可從提高金融機構環(huán)境信息披露質(zhì)量，擴大環(huán)境信息披露的內容和覆蓋面，提高金融機構環(huán)境信息披露能力等方面著(zhù)手，逐步實(shí)現強制、全面、定量的環(huán)境信息披露。
二、通過(guò)合理碳價(jià)促進(jìn)經(jīng)濟綠色低碳發(fā)展
碳價(jià)是有效解決碳排放外部性、提高資源配置效率、促進(jìn)綠色低碳發(fā)展的重要抓手。報告研究了碳市場(chǎng)和碳稅兩種碳定價(jià)工具，對我國碳市場(chǎng)建設提出針對性建議，并探討了我國開(kāi)征碳稅的可行性。
報告指出，碳市場(chǎng)運作的基本原則是“總量控制與交易”，通常政府規定排放總量上限，企業(yè)排放溫室氣體必須獲得相應碳配額，碳配額在碳市場(chǎng)上交易形成碳價(jià)。從我國碳市場(chǎng)發(fā)展的情況看，存在交易主體同質(zhì)化、交易產(chǎn)品較單一、交易不活躍、基礎設施有待進(jìn)一步夯實(shí)等問(wèn)題。
下一步，我國應積極借鑒歐盟等碳市場(chǎng)經(jīng)驗，盡快確立和完善“總量+交易機制”的碳市場(chǎng)發(fā)展模式：
一是強化減排約束，保持初始碳配額適度從緊。二是豐富碳市場(chǎng)參與主體，鼓勵金融機構參與碳市場(chǎng)。三是創(chuàng )新碳金融產(chǎn)品工具，適時(shí)啟動(dòng)碳期貨交易。四是建立完善、統一、高效的碳金融基礎設施，做好全國碳市場(chǎng)與地方碳市場(chǎng)的銜接。五是完善碳市場(chǎng)法律法規與監管規則，明確部門(mén)職責分工。研究制定全國統一、分層次的碳金融市場(chǎng)監管和交易管理規定。建立健全中央對手方交易機制，研究設立市場(chǎng)平準基金，建立風(fēng)險監測預警體系，穩定碳價(jià)。六是積極鼓勵自愿碳市場(chǎng)發(fā)展。
碳稅是企業(yè)按照政府設定稅率為其排放溫室氣體繳納的稅收。我國現行稅制中，部分稅種與碳減排有關(guān)，但尚未建立直接促進(jìn)溫室氣體或二氧化碳減排的稅種。
報告認為，在建立并完善碳市場(chǎng)的同時(shí)，我國可考慮適時(shí)穩步推出碳稅，二者協(xié)調配合，共同推動(dòng)綠色低碳發(fā)展。同時(shí)應采取措施，減少碳稅可能帶來(lái)的負面影響。在操作層面，碳市場(chǎng)與碳稅覆蓋范圍互補，有利于引導形成合理碳價(jià)。碳稅可從較低稅率起步，根據減排效果逐步提高稅率。碳稅收入應專(zhuān)門(mén)用于支持碳減排。
三、完善金融機構綠色金融評價(jià)
金融機構綠色金融評價(jià)，是綠色金融激勵約束機制的重要組成部分。有效的綠色金融評價(jià)機制，有利于全面評價(jià)、規范引導金融機構支持經(jīng)濟綠色低碳轉型，提升其管理氣候風(fēng)險的能力。
目前，國際組織和各國金融管理部門(mén)進(jìn)行綠色金融評價(jià)尚不多見(jiàn)。與發(fā)達經(jīng)濟體相比，我國更加重視綠色金融監管、考核、評價(jià)機制的建立和完善，綠色金融評價(jià)工作取得積極成效。
在現有銀行業(yè)金融機構綠色金融評價(jià)方案基礎上，報告圍繞綠色金融發(fā)展的“三大功能”和“五大支柱”，從“評什么、怎么評、誰(shuí)來(lái)評、怎么用”的邏輯出發(fā)，堅持整體協(xié)調、有序推進(jìn)，初步形成了金融機構綠色金融綜合評價(jià)體系。
未來(lái)進(jìn)一步完善金融機構綠色金融綜合評價(jià)，還需進(jìn)一步細化數據標準和要求，提升數據信息質(zhì)量；加強信息系統建設，提高數字化水平；考慮增設綠色融資成本和綠色運營(yíng)指標，規范存增量綠色債券的碳信息披露，加快推動(dòng)金融機構投融資碳排放核算；強化激勵約束機制，拓展評價(jià)結果應用場(chǎng)景。
四、強化財政金融政策激勵及協(xié)調配合
財政和金融是應對氣候變化的兩大主要政策，存在交叉領(lǐng)域和互補效應。做好政策協(xié)調，相互強化政策效果，有助于確保實(shí)現綠色低碳發(fā)展目標。
報告建議，財政金融政策協(xié)調配合形成政策合力，應合理劃分財政金融政策的重點(diǎn)領(lǐng)域，共同支持重大綠色低碳項目、共同支持公正轉型。國際上，綠色政府債券是財政金融政策緊密協(xié)調配合的重要結合部之一，近年來(lái)綠色政府債券發(fā)行規模增長(cháng)較快。一些國家建立專(zhuān)門(mén)的綠色政府債券管理框架和由相關(guān)部門(mén)組成的聯(lián)合工作組，就綠色政府債券發(fā)行機制、適用標準、資金使用和監督等重大問(wèn)題加強研究和政策協(xié)調。
下一階段，結合我國綠色低碳轉型重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，有必要深入研究發(fā)行綠色政府債券的可行性，以綠債資金提供公共投資、補貼、政府采購等，發(fā)揮公共資金“四兩撥千斤”作用，激勵綠色技術(shù)創(chuàng )新和高碳行業(yè)轉型。支持地方政府在香港等離岸市場(chǎng)發(fā)行綠色政府債券。加強綠色金融國際合作，爭取將我國綠色政府債券納入全球主要綠色債券指數。
對于中央銀行來(lái)說(shuō)，報告建議：一是大力完善現有綠色貸款支持工具；二是支持經(jīng)濟綠色低碳轉型是各部門(mén)的長(cháng)期重要任務(wù)，應深入研究中長(cháng)期內，綜合考慮碳價(jià)變化、可持續金融發(fā)展、相關(guān)財政支持力度等因素，如何合理使用貨幣政策工具；三是可考慮對高碳貸款擇機引入基于碳排放的逆周期資本緩沖；四是鼓勵綠色金融產(chǎn)品創(chuàng )新；五是多措并舉便利和規范綠色產(chǎn)品發(fā)行與交易，降低融資成本。
五、高度關(guān)注氣候相關(guān)金融風(fēng)險防范
氣候變化會(huì )對金融穩定產(chǎn)生重大影響，甚至可能引發(fā)系統性金融風(fēng)險，已成為國際共識。妥善應對氣候風(fēng)險，維護金融穩定，是中央銀行的重要職責。壓力測試是管理氣候變化相關(guān)風(fēng)險的重要工具。
報告對各國氣候風(fēng)險壓力測試的探索情況進(jìn)行梳理，歸納總結了壓力測試的方法論、技術(shù)路線(xiàn)及實(shí)施條件等，分享了我國初步開(kāi)展金融機構氣候風(fēng)險壓力測試的做法。在此基礎上，提出我國氣候風(fēng)險宏觀(guān)壓力測試的初步設想。
值得一提的是，報告根據具體條件的不同，設定有序轉型、提前行動(dòng)、延遲轉型三種情景，分別考察不同氣候變化情景下的碳價(jià)及主要宏觀(guān)指標的變化，探討其對宏觀(guān)經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)結構和金融體系風(fēng)險的影響。
報告發(fā)現，隨著(zhù)能源低碳轉型的深入推進(jìn)，可再生能源發(fā)電量在總發(fā)電量中占比將持續升高。在有序轉型情景下，2050年可再生能源發(fā)電占比將超過(guò)65%，提前行動(dòng)和延遲轉型情景下分別為60%和55%左右。煤炭、石油、天然氣等化石能源需求將穩步下降，其中有序轉型情景下降幅最大。不同情景下產(chǎn)業(yè)結構差異不大，農業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)總體占比緩慢下降，醫療、教育、環(huán)保、運輸倉儲、金融等公共服務(wù)行業(yè)逐步上升，區別主要在于變化速度。
本文節選自第二期外灘綠色金融報告《強化金融支持綠色低碳轉型的激勵約束與相關(guān)金融風(fēng)險防范》，于2022年12月在第四屆外灘金融峰會(huì )上正式發(fā)布。該報告由中國人民銀行研究局局長(cháng)王信負責，課題組成員還包括張蓓、雷曜、賈彥東、李宏瑾、楊娉、牛慕鴻、唐滔、崔瑩、袁佳、姜晶晶、管曉明、張薇薇、杜謙等。
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