房地產(chǎn)市場(chǎng)“新穩(wěn)態(tài)”對(duì)地方財(cái)政影響幾何
時(shí)間：2023-05-04
作者：盛中明
房地產(chǎn)對(duì)財(cái)政收入和政府融資的重要性
我國(guó)政府的財(cái)政收入主要是預(yù)算內(nèi)收入，一般考慮四本預(yù)算中的一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算即可，前者包括稅收和非稅收入，后者包括土地使用權(quán)出讓收入以及其他20余項(xiàng)政府性基金收入。
我國(guó)政府融資則更為復(fù)雜一點(diǎn)，預(yù)算內(nèi)的融資包括一般公共預(yù)算中的國(guó)債和地方一般債，以及政府性基金預(yù)算中的地方專項(xiàng)債，廣義的政府融資還通常考慮與政府密切關(guān)聯(lián)的地方城投平臺(tái)的融資。
如表1所示，2021年全國(guó)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入30.1萬(wàn)億元(一般公共預(yù)算+政府性基金預(yù)算)，其中中央9.6萬(wàn)億元，地方20.5萬(wàn)億元，中央、地方分別占32%、68%。2021年新增政府預(yù)算內(nèi)融資（顯性債務(wù)）7.2萬(wàn)億元，其中中央和地方分別為2.8萬(wàn)億元和4.5萬(wàn)億元。若簡(jiǎn)單將全部城投平臺(tái)的新增有息債務(wù)納入廣義政府債務(wù)，則新增廣義政府融資13萬(wàn)億元，中央和地方分別為2.8萬(wàn)億元和10.3萬(wàn)億元，中央、地方分別占21%、79%。
根據(jù)測(cè)算（表1），全國(guó)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的36.4%與房地產(chǎn)相關(guān)，這其中包括16.9%的稅收收入和92.1%的土地出讓收入。從中央和地方的角度看，中央財(cái)政對(duì)房地產(chǎn)的依賴程度較低，僅9.3%的中央財(cái)政收入和9.9%的中央稅收收入來(lái)自于房地產(chǎn)。對(duì)地方財(cái)政而言，房地產(chǎn)的重要性則十分突出。房地產(chǎn)貢獻(xiàn)了近49.1%的地方財(cái)政收入（不考慮轉(zhuǎn)移支付），包括24.3%的地方政府稅收，以及92.2%的地方土地出讓收入。
同時(shí)，由于地方專項(xiàng)債和城投債的發(fā)行高度依賴土地價(jià)值，可以認(rèn)為這部分融資也是房地產(chǎn)相關(guān)的，兩部分合計(jì)達(dá)9.4萬(wàn)億元，分別占全部政府13萬(wàn)億廣義融資的73%和地方政府10.3萬(wàn)億廣義融資的91%。
房地產(chǎn)對(duì)財(cái)政收入和政府融資如此之高的重要性，主要通過(guò)三個(gè)途徑發(fā)揮：特定稅種抬高了房地產(chǎn)行業(yè)稅收收入、高價(jià)房地產(chǎn)用地支撐土地出讓收入、土地價(jià)值撬動(dòng)政府融資。
一、特定稅種抬高了房地產(chǎn)行業(yè)稅收收入
房地產(chǎn)行業(yè)的創(chuàng)稅能力在所有行業(yè)中為最高。其行業(yè)稅負(fù)（行業(yè)稅收/行業(yè)增加值）達(dá)到34.1%（圖1），即100元的房地產(chǎn)行業(yè)增加值帶來(lái)的是34元的稅收，幾乎是其他行業(yè)平均的1倍以上。
根據(jù)《中國(guó)稅務(wù)年鑒》公布的最新數(shù)據(jù)，2021年房地產(chǎn)業(yè)稅收2.55萬(wàn)億元，加上與房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)直接相關(guān)的房屋建筑業(yè)稅收（3608億元），房地產(chǎn)相關(guān)直接稅收達(dá)到2.9萬(wàn)億元，占全國(guó)稅收的16.9%（圖2）。根據(jù)各稅種在中央與地方間的分成比例估算，其中2萬(wàn)億歸地方政府所有，占地方稅收的24%。
數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)稅務(wù)年鑒》、Wind
數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)稅務(wù)年鑒》、財(cái)政部
房地產(chǎn)如此高的創(chuàng)稅能力主要源自土地開發(fā)和交易，由此帶來(lái)的土地增值稅和契稅成為房地產(chǎn)最主要的稅收來(lái)源：
一方面，對(duì)于同一項(xiàng)土地或地產(chǎn)的增值額，房企既要繳納各行業(yè)普遍征收的增值稅，又要繳納土地增值稅；
另一方面，房企取得土地出讓權(quán)時(shí)要繳納契稅，契稅計(jì)稅基礎(chǔ)為土地出讓價(jià)款，房地產(chǎn)用地價(jià)格顯著高于其他用地，房企繳納的契稅也就更高。以2021年為例，房地產(chǎn)行業(yè)繳稅中有41.2%來(lái)自土地增值稅和契稅（圖3），合計(jì)1.05萬(wàn)億元；這兩個(gè)稅種也幾乎是房地產(chǎn)的專屬稅種，全國(guó)近90%的土地增值稅和60%的契稅來(lái)自房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)（圖4）。
由于土地增值稅和契稅100%歸地方政府所有，所以房地產(chǎn)對(duì)地方政府的稅收更為重要。
數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)稅務(wù)年鑒》、財(cái)政部
數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)稅務(wù)年鑒》、財(cái)政部
二、高價(jià)房地產(chǎn)用地支撐土地出讓收入
我國(guó)城鎮(zhèn)土地所有權(quán)為國(guó)有，但土地使用權(quán)可以通過(guò)招標(biāo)、拍賣或掛牌等方式向社會(huì)公開出讓，由此形成的土地出讓收入納入政府性基金預(yù)算管理。土地出讓收入占政府性基金預(yù)算收入的比重在90%左右，其中又有約90%的土地出讓收入來(lái)自房地產(chǎn)用地（圖5）。
房地產(chǎn)用地可以支撐土地出讓收入的最主要原因就是單價(jià)很高。近年來(lái)，房地產(chǎn)土地出讓面積占比穩(wěn)中有降、單價(jià)持續(xù)提高。
根據(jù)Wind收錄的公開土地出讓數(shù)據(jù)(圖6)，房地產(chǎn)用地（住宅+商服）占全部類型土地出讓面積的比例從2008年的50.6%整體降至2021年的39.2%，2022年大幅降至30.3%；但房地產(chǎn)用地的出讓價(jià)款占比則基本穩(wěn)定在90%左右。
這主要是因?yàn)榉康禺a(chǎn)用地出讓價(jià)格持續(xù)上漲、且顯著高于其他類型土地的出讓價(jià)格。在2008年，房地產(chǎn)用地的出讓價(jià)格是工業(yè)用地出讓價(jià)格的7.2倍，到2022年就已經(jīng)提高到了19.3倍。
數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部、具體測(cè)算見附錄
數(shù)據(jù)來(lái)源：Wind
三、土地價(jià)值撬動(dòng)了政府融資
房地產(chǎn)對(duì)財(cái)政的影響并不局限在通過(guò)稅收和土地出讓決定預(yù)算內(nèi)收入。另一個(gè)重要影響在于，近20余年來(lái)，地方政府無(wú)論是通過(guò)預(yù)算外的城投平臺(tái)還是通過(guò)預(yù)算內(nèi)的專項(xiàng)債券開展融資，土地收入以及存量土地的預(yù)期價(jià)值都是其最重要的融資基礎(chǔ)。
1998年，蕪湖市建設(shè)投資有限公司將6 個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目打包，以“打捆借款”的形式，與國(guó)家開發(fā)銀行簽訂10年期10.8億元的借款合同，借款以土地出讓收益作為質(zhì)押，由蕪湖市財(cái)政部門提供還款承諾的方式進(jìn)行增信。這種以土地價(jià)值為基礎(chǔ)、以政府信用為顯性或隱性擔(dān)保、不形成政府顯性債務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式，被稱為“蕪湖模式”，成為此后城投平臺(tái)業(yè)務(wù)開展的原始范本。
2014年新《預(yù)算法》頒布后，地方政府獲得自主舉債權(quán)限，其中專項(xiàng)債券用于有穩(wěn)定收益的項(xiàng)目建設(shè)。但查閱各類專項(xiàng)債券的募集資料不難發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目主體持有的土地預(yù)期收益是不少專項(xiàng)債券的預(yù)期還款來(lái)源。
如果定義“土地-廣義政府融資放大倍數(shù)”為（新增專項(xiàng)債+新增城投有息債）/土地出讓收入。如圖7所示，除2019年以外，這一放大倍數(shù)基本在1.3左右。即在全國(guó)層面每100元的土地出讓收入，大約對(duì)應(yīng)130元的廣義政府融資。這也意味著，如果土地出讓收入下降，那么政府廣義融資的下降幅度要大于土地出讓收入下降的幅度。
所以，綜合財(cái)政收入和政府融資來(lái)看，在2022年以前，房地產(chǎn)每年可直接產(chǎn)生10.9萬(wàn)億元的財(cái)政收入，占全國(guó)財(cái)政收入的36.4%（一般公共和政府性基金預(yù)算收入合計(jì)），其中稅收2.9萬(wàn)億元、房地產(chǎn)用地出讓收入8萬(wàn)億元（測(cè)算過(guò)程見附錄）；并可帶動(dòng)地方專項(xiàng)債和城投債融資9.4萬(wàn)億元，占全部政府廣義融資的73%和地方政府廣義融資的91%。
數(shù)據(jù)來(lái)源：Wind、財(cái)政部
房地產(chǎn)對(duì)各地財(cái)政收入和政府融資的重要性有何不同
財(cái)政收入方面，我們將地方政府財(cái)政收入分為三個(gè)部分之和：一般公共預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入和中央轉(zhuǎn)移支付收入。當(dāng)?shù)卣康禺a(chǎn)相關(guān)收入的占比越高，說(shuō)明對(duì)房地產(chǎn)的依賴度越高；轉(zhuǎn)移支付收入占比越低，則當(dāng)?shù)刎?cái)政的“自給自足”能力就越強(qiáng)。
觀察各省情況可以發(fā)現(xiàn)（圖8），房地產(chǎn)相關(guān)收入占比越高的省份，對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴程度越低，地方財(cái)政的“自給自足”水平越高。
數(shù)據(jù)來(lái)源：Wind、財(cái)政部
如表2-1，2021年政府收入的房地產(chǎn)依賴度超過(guò)40%的省市有6個(gè)，全部是東部較發(fā)達(dá)地區(qū)，從高到低依次是浙江（60.7%）、江蘇（58.5%）、廣東、福建、山東和上海（44%），同時(shí)這6省市對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的依賴度均低于20%，財(cái)政“自給自足”能力很強(qiáng)。
反觀房地產(chǎn)依賴度低于20%的9個(gè)省區(qū)（云南、山西、甘肅、新疆、寧夏、內(nèi)蒙古、青海、黑龍江和西藏），多數(shù)位于西部和東北經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴度幾乎全部超過(guò)50%（除山西）。
政府融資方面，西部地區(qū)的“土地-融資放大倍數(shù)”整體高于東中部，這意味著土地價(jià)值下降時(shí)，這些地區(qū)要承受的融資下行壓力更高。如表2-2，2019-2021年，各地區(qū)平均的土地-融資放大倍數(shù)高于全國(guó)水平的省市共有13個(gè)，其中8個(gè)位于西部地區(qū)，3個(gè)位于中部，另有山東和吉林兩省分別位于東部和東北。
綜合收入、融資指標(biāo)和2022年各省的土地市場(chǎng)表現(xiàn)，可以將各省分為4種類型（表3）。
注：
[1] 關(guān)于表1的備注：
（1）預(yù)算內(nèi)收入、融資絕對(duì)值來(lái)自2021年財(cái)政決算；城投有息債務(wù)統(tǒng)計(jì)Wind口徑的發(fā)債城投平臺(tái)的歷年有息債務(wù)存量后，計(jì)算每年增量。
（2）房地產(chǎn)稅收=房地產(chǎn)業(yè)稅收+房屋建筑業(yè)稅收，數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)稅務(wù)年鑒》
（3）中央政府的房地產(chǎn)稅收根據(jù)各稅種的央地分成比例和房地產(chǎn)業(yè)、房屋建筑業(yè)各稅種的征收絕對(duì)值估算。
（4）房地產(chǎn)用地出讓收入數(shù)據(jù)估算過(guò)程見附錄。由于土地出讓收入集中在地方政府，中央政府的土地出讓收入不足百億元，所以本文設(shè)定中央政府無(wú)房地產(chǎn)用地出讓收入，房地產(chǎn)用地出讓收入全部在地方。
[2] 各省房地產(chǎn)用地的出讓收入按照全國(guó)土地出讓收入中房地產(chǎn)用地收入的占比估算。
……
本文節(jié)選自《房地產(chǎn)市場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展下的財(cái)政收入和政府融資》，作者系中國(guó)金融四十人研究院盛中明。微信掃碼可閱讀完整文章。
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