防范化解地方債務(wù)風(fēng)險：短期策略和長效機制
時間：2023-12-26
我國地方政府債務(wù)面臨的形勢
經(jīng)濟增速換擋疊加疫情沖擊，地方政府一般公共預(yù)算收入減少，房地產(chǎn)市場的持續(xù)低迷拖累地方政府土地出讓收入，支出端保持較強剛性，與此同時地方債務(wù)出現(xiàn)到期高峰，地方政府償債能力邊際弱化，地方融資平臺債務(wù)模式亟需轉(zhuǎn)型。
與會專家對我國地方債務(wù)總負擔(dān)的分類有兩種方式：方法一：地方債務(wù)總負擔(dān)=地方政府債+發(fā)債城投平臺披露總負債+未發(fā)債平臺負債估計值；方法二：地方債務(wù)總負擔(dān)=地方政府法定債務(wù)+政府表外拖欠+隱性債務(wù)+市場化債務(wù)。在兩種分類方式下，估算2022年我國地方政府總體債務(wù)規(guī)模占GDP的比重均在100%-120%之間。
地方債務(wù)風(fēng)險能否有效化解可能關(guān)系到中國經(jīng)濟能否成功轉(zhuǎn)型。從國際經(jīng)驗來看，債務(wù)化解主要有三條渠道：經(jīng)濟增長、債務(wù)重組、資產(chǎn)出售。其中經(jīng)濟增長是最重要的，化債不能只講化債，應(yīng)在發(fā)展中解決債務(wù)問題。
化解地方債務(wù)問題的挑戰(zhàn)
第一，百年變局與疫情、地緣政治等風(fēng)險因素交織，政府承擔(dān)的潛在支出責(zé)任有所擴大。同時，經(jīng)濟增速換擋、大規(guī)模的減稅降費疊加地產(chǎn)下行周期導(dǎo)致財政收入下降，財政汲取能力下降，收支矛盾加劇。
第二，地方政府財政事權(quán)和支出責(zé)任不匹配，使得其持續(xù)依賴外部融資來發(fā)展經(jīng)濟，地方債務(wù)風(fēng)險不斷累積。
第三，地方中小銀行吸收損失的空間或有限。過度使用短期流動性緩釋工具可能在中長期增加金融風(fēng)險。
政策建議
短期“統(tǒng)籌資源，盤活存量”：
一方面，統(tǒng)籌財政資源解決債務(wù)流動性風(fēng)險問題，在確保各項剛性支出的基礎(chǔ)上，提高財政化債能力。政府化債還需穩(wěn)定宏觀稅負，建議擴大消費稅征稅范圍，從煙、酒和汽車逐步擴大到高端服務(wù)業(yè)等。
另一方面，盤活存量政府資源，通過市場化、金融化等方式，構(gòu)建盤活存量和擴大投資增量的良性互動機制。未來可以通過地方政府授予地方融資平臺特許經(jīng)營權(quán)的方式引入市場機制，一方面能夠盤活政府存量，另一方面特許經(jīng)營權(quán)在政府公共定價的范圍內(nèi)也能夠規(guī)范地為社會提供服務(wù)，且運行效率更高，能夠讓公共服務(wù)市場更加彈性化。
技術(shù)層面可以建立地方融資平臺查詢系統(tǒng)。地方融資平臺利用政府信用籌資，信息不對稱、不透明是其最大的缺陷。通過建立一個融資平臺查詢系統(tǒng)，為金融機構(gòu)提供一個與市場雙向校驗的機制。
中長期來看，對于建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險的長效機制有以下幾點建議：
第一，處理好“有效市場”與“有為政府”之間的關(guān)系。降低政府治理成本，留足市場發(fā)展的空間。強化政府培育市場、維護市場、彌補市場的責(zé)任意識，并將此作為“有為政府”的首要責(zé)任，將“構(gòu)建有效市場”作為“有為政府”的第一要務(wù)。
第二，處理好中央和地方政府事權(quán)與財權(quán)的匹配問題。適當(dāng)優(yōu)化市區(qū)縣體制，考慮到省級政府承擔(dān)更多的風(fēng)險化解責(zé)任，可以適當(dāng)留存風(fēng)險準備金，增強省級政府統(tǒng)籌能力，防止流動性風(fēng)險的問題。
第三，聚焦政府治理機制的現(xiàn)代化，構(gòu)建有效的“政企分開”機制。城投融資平臺市場化轉(zhuǎn)型，一部分轉(zhuǎn)為市場競爭性企業(yè)，另一部分轉(zhuǎn)為公共企業(yè)，公共企業(yè)不應(yīng)追求利潤最大化，而應(yīng)遵循成本最小化的原則。
第四，逐步完善公共服務(wù)價格體系。一方面，在中國金融估值體系建設(shè)過程中，需要解決實體公共服務(wù)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)向金融資產(chǎn)的定價體系的問題。另一方面，需要健全公共服務(wù)價格調(diào)整機制。
與會專家認為，當(dāng)前我國公共服務(wù)的價格相對較低，形成公共服務(wù)價格成本和政府財政補貼之間的聯(lián)動機制，在財政補貼能力不足時可以適當(dāng)提高公共服務(wù)價格，公共服務(wù)價格水平的提高也有利于地方融資平臺資產(chǎn)負債表的修復(fù)。
本文隸屬CF40成果簡報系列，執(zhí)筆人為中國金融四十人研究院青年研究員趙紅蕾。
未收藏
