自鴉片戰(zhàn)爭以來，經(jīng)過100多年艱苦探索，我國終于確立了“現(xiàn)代化”為目標的“三步走”實現(xiàn)偉大民族復興的趕超宏圖，目前正處于實現(xiàn)第三步目標的大體以50年為期的前期階段上。國際經(jīng)驗、國內(nèi)實踐和理論分析都啟示我們：在市場經(jīng)濟的體制環(huán)境中，貫徹后來居上的趕超戰(zhàn)略，應“守正出奇”地建立政府與市場、與企業(yè)形成合力的資源配置新機制和結合方式，政策性金融由此進入研究視野，可成為這種結合的重要形式。發(fā)展政策性金融體系，促使政府以較低耗費來實現(xiàn)國家政策意圖，降低社會轉軌和發(fā)展的成本,提高社會資金配置總體效率, 成為必須高度重視，并以創(chuàng)新意識、開拓舉措和專業(yè)精神正確處理的重大挑戰(zhàn)和歷史性任務。
本研究意在對于中國政策性金融體系的構建思路提出系統(tǒng)性的認識與建議。報告在總結我國政策性金融機構運行10多年歷程的基礎上，結合國際經(jīng)驗和時代背景，結合國情和中國特色現(xiàn)代化道路，對我國建立和完善政策性金融體系的必要性與緊迫性進行了系統(tǒng)闡述，對我國政策性金融體系的構建思路力求提出較為科學、全面的建議，并從理論層面上把握政策性金融體系構建和發(fā)展的內(nèi)在邏輯、從制度層面上推進我國政策性金融體系的完善、從技術層面上提升我國政策性金融體系的發(fā)展能力，為我國政策性金融體系的通盤規(guī)劃與開拓發(fā)展提供參考。
一、研究框架和主要內(nèi)容
本研究提出了我國政策性金融體系構建所要解決的五個關鍵問題，并緊緊圍繞這五大問題進行了系統(tǒng)研究。
首先，什么是政策性金融？這一問題在第一部分給出定義，對政策性銀行與金融機構的概念及業(yè)務范圍作出界定，并進一步厘清政策性融資的概念。課題組認為，政策性金融具有“政策性目的、市場化運作、專業(yè)化管理”等特征，是有別于一般商業(yè)性金融資源配置機制的一種金融創(chuàng)新，可稱為加入政府較強調(diào)控作用的金融資源配置機制。政策性金融的主要功能包括：填補瓶頸領域融資空白或不足，以及以發(fā)展事項的前瞻性、戰(zhàn)略性投入發(fā)揮先行者作用；在市場不足和制度缺失的領域，培育、建設和完善融資市場和制度，發(fā)揮制度建設者作用；吸引、帶動社會資金進入資金短缺的領域，發(fā)揮民間資本引導者作用；服務于政府的某些特定發(fā)展目標，促進社會公平，并協(xié)助化解金融風險，發(fā)揮公共利益和社會穩(wěn)定的支持者作用。
其次，我國當前到底需要不需要政策性金融？這一問題在報告第一、第二部分給出答案。政策性金融體系作為政府參與資金配置的特定方式與途徑，可以有效降低實現(xiàn)國家政策目標的社會成本，促進社會公平和貫徹特定的戰(zhàn)略意圖。從經(jīng)濟發(fā)展史、經(jīng)濟成長的內(nèi)在邏輯來看，發(fā)展政策性金融體系都具有長期的必然性。從國際經(jīng)驗來看，政策性金融機構不僅廣泛存在于在發(fā)展中國家，也存在于金融體制完善的發(fā)達國家，成為市場機制有益的和必要的補充，在英國、德國、法國、日本、巴西乃至著力標榜“華盛頓共識”的美國，都存在著較大規(guī)模的政策性金融機構。尤其是對于實施現(xiàn)代化趕超戰(zhàn)略的發(fā)展中國家來說，發(fā)展政策性金融的必要性和戰(zhàn)略意義更為顯著。堅持并力求科學合理地發(fā)展政策性金融體系，決不是簡單的策略層面的問題，而是我國在經(jīng)濟社會轉軌過程中加快經(jīng)濟、社會發(fā)展，實現(xiàn)“后來居上”現(xiàn)代化目標的具有全局戰(zhàn)略意義的重大事項。在對待以市場為基礎的資源配置機制和發(fā)揮政府作用兩方面，不可采取偏廢的態(tài)度。從中國的情況來看，政策性金融在短期內(nèi)不僅不應弱化，還應該進一步加以發(fā)展、完善并尋求創(chuàng)新。
第三，我國當前政策性金融的狀況如何？存在什么突出問題？本報告第三部分給予回答。通過對政策性銀行體系、擔保機構、城投債融資、基礎設施建設特許權授予融資等的發(fā)展歷程的回顧，對不同政策性融資的現(xiàn)狀進行分析，指出其存在的問題，諸如缺乏法律規(guī)范、政策性銀行和商業(yè)銀行的業(yè)務存在交叉、風險補償和補貼機制不健全、政策性銀行評價標準的缺失、政策目標的弱化、功能的模糊、監(jiān)督架構不健全、籌集資金方式單一等。此外，還分析了政策性擔保融資、城投債融資、基礎設施建設特許權授予融資等領域存在的問題。從總體來看，我國政策性金融的框架體系還不明朗、不健全、不完善，政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務之間的矛盾化解和政策金融體系改革過程遠未結束，政策性金融體系可持續(xù)運行的制度保障尚未有效建立。
第四，我國應當建立什么樣的政策性金融？這一問題在本報告第四部分給予回答。我們認為，構建一個合理、有效的政策性金融體系，需要遵循社會公正、持續(xù)漸進、風險共擔、多元化、合理支持機制下的財務可持續(xù)、立法配合等原則?；舅悸飞希紫纫η竺鞔_政策金融的政策目標及其與商業(yè)性金融的邊界；其次應積極以市場性目標解決政策性金融機構的經(jīng)營機制問題；再次是大力構建風險共擔機制和完善利益補償機制，支持市場性目標的實現(xiàn)；此外，還應合理構建績效評價體系，保障政策性目標的實現(xiàn)。由此，構建政策性金融體系總體框架的主要內(nèi)容應包括：一是確定我國政策性金融的業(yè)務范圍；二是我國政策金融包含的各項業(yè)務的實現(xiàn)方式；三是為了實現(xiàn)政策性金融的各項業(yè)務，我國需要構建哪些和何種治理結構的政策性金融機構；四是合理設置政策金融的監(jiān)督管理機構。
第五，如何實現(xiàn)我國政策性金融合理有效運行？這一問題在本報告第五、第六和第七部分給予回答。有效的監(jiān)督是政策性金融健康發(fā)展的必要條件，不同國家和地區(qū)需要針對政策性金融機構發(fā)展情況做出相應的監(jiān)管制度安排。就我國而言，首先要逐步建立政策性金融的法律框架；其次是建立和完善政策性金融的監(jiān)管委員會制度。在法人治理模式上建議吸納德國、美國和日本模式三者的優(yōu)點，并結合中國的實踐，建立以利益相關人為基礎的法人治理結構，業(yè)務開展實施專業(yè)化分工、政策性金融機構與商業(yè)性金融機構合作的市場化動作模式。最后，我們以農(nóng)業(yè)政策性金融為案例，從職能定位、資金來源、資金使用、監(jiān)管體系、評價標準以及政策性金融的立法等方面，具體說明了構建我國政策性金融的具體操作思路及辦法。
在主報告之外，課題組針對政策性金融研究領域中爭議較多的熱點、難點問題以及關系政策性金融體系發(fā)展的關鍵問題進行了若干專題研究，形成六個附件，以求以更為展開的方式詳盡論述構建我國政策性金融體系的必要性以及在實踐上的可行性，進一步澄清對政策性金融的一些質(zhì)疑，明確我國政策金融體系的發(fā)展方向，并有重點地考察若干專門案例。
二、基本結論
政策性金融是商業(yè)性金融的重要、必要補充。走向健全發(fā)達的商業(yè)化金融體系，是我國社會主義市場經(jīng)濟所要求的金融體系的主體，但商業(yè)性金融追逐高利潤和低風險的單一取向，又必然導致低利潤與高風險的領域缺乏資金的進入，而對于社會效益較高而又缺少直接利潤的領域就會形成投資的空白和不足，對整個社會經(jīng)濟發(fā)展會產(chǎn)生不利影響，甚至會影響到社會經(jīng)濟現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標的順利實現(xiàn)。改變這一狀況的根本辦法，就是要依靠政策性金融彌補這一領域的空白。對于轉軌發(fā)展時期的中國，建立健全政策性金融體系不僅必要且具有基本的條件。因此，需要我們從經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略高度認識政策性金融的重大意義，從長遠角度考慮我國政策性金融體系的設計，更加重視發(fā)揮政策性金融的作用，合理規(guī)劃政策性金融發(fā)展的業(yè)務領域，不斷完善政策性金融體系，增強政策性金融機構的作用。
政策性金融是中國貫徹趕超戰(zhàn)略的重要手段。中國作為后發(fā)的大國，其現(xiàn)代化進程必然帶有趕超訴求和趕超戰(zhàn)略特征。為此，需要我們“守正出奇”地發(fā)展政府與市場、與企業(yè)形成合力的新機制和結合方式。因此老牌發(fā)達國家都曾使用過（現(xiàn)在某些領域繼續(xù)使用）的政策性金融，便成為一個重要的機制，并且是需要提升到國家經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略層面來重視和正確處理的問題。政策性金融是政府針對“市場失靈”參與資金和資源配置，但在形式和機制上又盡可能與市場兼容并調(diào)動市場力量形成政策——市場合力、公私伙伴關系的特定途徑，它可以彌補市場機制缺位和財政預算資金不足，降低實現(xiàn)國家戰(zhàn)略與政策目標的社會成本，幫助政府實現(xiàn)一些重大的經(jīng)濟社會發(fā)展的職能，促進經(jīng)濟發(fā)展與社會公平，有力地服務于我國貫徹后來居上的現(xiàn)代化趕超戰(zhàn)略。
規(guī)范意義的政策金融不僅限于開發(fā)性金融的初級階段，開發(fā)性金融不是政策性金融的惟一必然歸宿。政策性金融在一定條件下是可以向開發(fā)性金融轉變的，但不是所有的政策性金融機構都必須轉化為開發(fā)性金融機構，所以不能說政策金融只是開發(fā)性金融的初級階段，政策性金融的惟一歸宿是要向開發(fā)性金融轉型。僅僅將政策性金融的概念認同為傳統(tǒng)意義上的政策性金融，而把開發(fā)性金融與之在發(fā)展階段上截然劃開，這種處理在學術上可能引致偏頗，在中國政策性金融的理論和實踐研究上，可能引致以偏概全，容易引起歧義。更為重要的是，這種做法易滑向割裂政策性金融理論研究與實踐的前后聯(lián)系，無法全面理解政策性金融的科學內(nèi)涵與整體框架，從而可能對政策性金融改革方向的確定和相關政策的出臺形成誤導。
政策性金融機構的商業(yè)化改革是對政策性金融體系的局部調(diào)整，并不是對政策性金融的根本否定。政策性金融改革目的并不是取消政策性金融機構，更不是取消政策性金融，而是對政策性金融業(yè)務發(fā)展的修正，通過“有保有壓”的業(yè)務調(diào)整，政策性金融的作用空間更加明確，未來定位更加清晰，業(yè)務功能更加完善，對政策性對象的支持力度更加強化。
政策性金融是國家經(jīng)濟發(fā)展的長期工具，商業(yè)化并最終消失不是政策性金融改革國際浪潮的全部，更不是政策性金融發(fā)展的終極目標。政策性金融的存在有著深刻的經(jīng)濟與政治原因，其需求也是客觀長期存在的，盡管當前一些西方國家的政策性金融機構存在的商業(yè)化趨勢，但必須認清的是，商業(yè)化并不是政策性金融發(fā)展的全部趨勢，很多國家仍然存在很多繼續(xù)恪守經(jīng)營準則、嚴禁與商業(yè)性金融機構競爭的政策性金融機構。因此，我國政策性金融改革的發(fā)展方向并非單一的商業(yè)化或者“去政策化”，更不是取消政策性金融職能，恰恰相反，我們要通過政策性金融的改革，進一步增強政策性金融體系的建設和發(fā)展，完成單純依靠商業(yè)性金融無法辦到的事情，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。
三、主要政策建議
一是要加強政策性金融的立法。政策性金融的專門立法，不僅是組建政策性金融機構、開展業(yè)務活動、實現(xiàn)宗旨、發(fā)揮職能的法律依據(jù)，也是處理政策性金融機構與商業(yè)性金融機構業(yè)務關系的法律依據(jù)，其重要性不言而喻。我國政策性銀行成立已十年有余，但迄今為止還沒有能出臺一部專門適用于政策性銀行的法律，僅有一些所謂的章程。這在一定程度上導致政策性金融與商業(yè)性金融之間的無序競爭，并且由于缺乏法律的支撐，使得政策性金融機構受到過多的行政干預，同時也使政策性金融機構對其自身的運作方式不得要領。發(fā)達國家政策性金融機構的經(jīng)驗表明，政策性金融機構必須在法律的框架內(nèi)運行，為政策性金融機構專門立法是確保其自主決策、規(guī)范運作、可持續(xù)經(jīng)營的有力保障。金融立法是一國金融改革題中應有之意，是具有深遠內(nèi)涵和重大意義的制度安排。考慮到中國政策性金融制度建設還必須經(jīng)歷一段漸進探索、開拓、創(chuàng)新的過程，可采取由粗到細、先易后難的方式，從制度、章程的較粗線條的全覆蓋到漸進細化、升級的法規(guī)全覆蓋的立法技術路線，最終形成較完備的相關法律體系。
二是要尋求政策性目標與市場性目標的均衡方案與機制，合理構建我國政策性金融體系。具體要點包括：一是明確政策性金融的政策性目標及其與商業(yè)性金融業(yè)務的邊界，盡可能合理、清晰地界定政策性目標，劃分政策性金融的業(yè)務領域和范圍，確定“雙軌運行”格局中政策性金融與其他商業(yè)性金融的邊界。二是積極以市場性目標解決政策性金融機構的經(jīng)營機制問題，包括建立市場導向的組織架構體系，建立市場化的業(yè)務評審機制，形成和追求市場性的業(yè)績目標。三是構建風險共擔機制和完善利益補償機制，支持市場性目標的實現(xiàn)。四是合理構建績效評價體系，客觀評價政策性金融機構的目標實現(xiàn)程度、經(jīng)營管理水平和專業(yè)人員的資金運作水平等，以保障政策性目標的實現(xiàn)。
三是采取多種途徑、分類推進我國政策性金融體系的改革和完善。具體來說：一是探索部分政策性金融機構的商業(yè)化改革，如支持國家開發(fā)銀行業(yè)已啟動的轉型；二是深化改革仍需要保留的政策性金融機構。一方面，要實現(xiàn)這些政策性機構經(jīng)營機制的轉換，建立現(xiàn)代銀行制度，在設定的政策性業(yè)務領域內(nèi)，給予其自主經(jīng)營的權力，以資本充足率等風險管理目標控制政策性銀行的行為，控制政策性銀行業(yè)務的風險，實現(xiàn)財務上的可持續(xù)，另一方面，要對政策性金融機構的業(yè)務領域進行重新界定，明確界定其權利義務關系；三是考慮新建必要的政策性金融機構。根據(jù)量力而行的原則，在最需要的領域新建一些政策性金融機構，比如可以考慮籌建支持小企業(yè)發(fā)展的政策性金融機構、增加農(nóng)業(yè)領域的政策性金融機構等。
四是著力提高政策性金融機構運作機制的專業(yè)化、市場化水平。我國政策性融資體系的發(fā)展歷史比較短，三家政策性銀行是在計劃經(jīng)濟時期的專業(yè)銀行基礎上成立的，其內(nèi)部治理結構、管理體制與運行機制都是照搬我國傳統(tǒng)銀行模式，管理運作較為落后，與財政的關系未理順，財政補充政策性銀行資本金渠道無法建立，政策性銀行資本金缺乏現(xiàn)象較為嚴重，加之缺乏評價其政策性業(yè)務情況的監(jiān)管機構，導致各種“設租尋租”現(xiàn)象不斷出現(xiàn)?；诖?，對政策性金融機構特別是三家政策性銀行改革非常必要。我們建議，應對政策性金融機構的組織架構設置和管理運營機制進行改革，建立市場導向的政策性金融機構的組織架構體系，內(nèi)部管理方式要擺脫行政管理模式以適應市場運行方式和市場競爭環(huán)境的需要；政策性金融業(yè)務開展需要遵循商業(yè)性金融機構的做法，在信貸類政策性金融機構中，要對貸款對象、項目發(fā)展前景、貸款風險等進行評估以決定貸款的發(fā)放；要增強風險控制意識，依照市場化原則搭建政策性金融機構的風險控制體系；此外，還應建立專業(yè)化隊伍，并且建立相應的考核機制與激勵約束機制，增強內(nèi)部競爭，提高工作效率。
五是要建立健全政策性金融監(jiān)管體系。一是強化政策性目標考核，政策性目標的考核主要是考核政策性金融機構的經(jīng)濟社會效益，一方面要考核政策性金融機構政策性目標的完成情況，另一方面要考核政策性金融機構對于彌補社會資金配置的市場失靈所發(fā)揮的作用，以及對經(jīng)濟金融體系的穩(wěn)定作用；二是構建相應指標體系，遵循全面風險管理的要求，根據(jù)不同的政策性金融機構的風險特點，構建相應的風險管理指標體系，如對于政策性銀行，需要建立健全政策性貸款業(yè)務評審機制、建立健全信貸資產(chǎn)的風險分級和管理能力、建立風險資產(chǎn)撥備覆蓋率制度；三是要強化對政策性金融機構經(jīng)營風險管理能力和道德風險的監(jiān)管。
六是要完善政策性金融機構法人治理結構，增強其內(nèi)部控制能力。我們建議，中國政策性金融機構在治理模式上應當吸納德國模式、美國模式和日本模式三者的優(yōu)點，建立以利益相關人為基礎的法人治理結構，業(yè)務開展實施專業(yè)化分工、政策性金融機構與商業(yè)性金融機構合作的市場化運作模式，同時建立健全以利益相關人為基礎的內(nèi)控機制。
（此項課題為“中國金融40人論壇”內(nèi)部課題，課題得到論壇立項資助并組織專家評議。完整版本請參見論壇網(wǎng)站new.cf40.org.cn課題報告欄目。）
課題組負責人 論壇成員 賈康
課題組成員 孟艷 劉軍民 馬洪范 封北麟 孫潔
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