摘要：
2012年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出了2013年經(jīng)濟(jì)工作的主要任務(wù)之一是積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，同時(shí)明確城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在。目前，我國新型城鎮(zhèn)化面臨的一個(gè)重要問題是高房價(jià)，而政府過分依賴賣地收入，在一定程度上推高了房價(jià)，阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)。
現(xiàn)有土地制度方面的制肘，導(dǎo)致土地使用效率低下，農(nóng)村土地閑置狀況比較嚴(yán)重，農(nóng)地質(zhì)量下降，建設(shè)用地供應(yīng)不足，土地財(cái)政問題突出，大量征地與被征地主體之間的利益平衡越來越困難。新型城鎮(zhèn)化形勢(shì)下需要加快土地制度改革，改革目標(biāo)是提高土地利用效率，促進(jìn)房價(jià)合理回歸，保障我國糧食安全，解決城鎮(zhèn)化融資問題。
對(duì)此，我們提出以下建議：
一是大幅擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃。改變嚴(yán)守耕地紅線的思路，從保證實(shí)物耕地總量紅線轉(zhuǎn)向保證以產(chǎn)量加權(quán)的土地當(dāng)量紅線，實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的土地占補(bǔ)平衡。建立土地“當(dāng)量”制度，包括土地“當(dāng)量”評(píng)估、交易和投融資體系是一種具體的實(shí)現(xiàn)方式。
二是改革建設(shè)用地供地方式。在當(dāng)前建設(shè)用地供給模式下，政府直接參與征地、賣地，一方面導(dǎo)致土地價(jià)格高企，房地產(chǎn)價(jià)格上漲；另一方面政府財(cái)政過度依賴土地收入，政府行為被土地“綁架”。本報(bào)告提出三個(gè)改變供地方式的方案，一是改革土地招投標(biāo)拍賣制度為零地價(jià)或低成本價(jià)供地；二是地方政府的賣地收入歸中央；三是政府退出征地過程，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地供給的市場化。初期可以考慮允許不同地區(qū)選擇不同方案進(jìn)行試點(diǎn)，在實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)，逐步優(yōu)化趨同。
三是允許地方政府發(fā)行市政債。在城市政府財(cái)政能力有限的情況下，政府購置和開發(fā)土地的支出可以通過發(fā)行市政債籌集，其償付能力即土地開發(fā)項(xiàng)目未來所帶來的現(xiàn)金流。從長遠(yuǎn)看，應(yīng)盡快修訂《預(yù)算法》，允許地方政府發(fā)行市政債。
四是征收房地產(chǎn)稅。從國際經(jīng)驗(yàn)看，市政債的還款來源是使用者付費(fèi)和財(cái)產(chǎn)稅等專項(xiàng)稅收，以房產(chǎn)稅為主的財(cái)產(chǎn)稅是相對(duì)適宜的地方主體稅種。在房地產(chǎn)稅具體設(shè)計(jì)上，可采取新老劃斷方式，也可對(duì)存量、增量房產(chǎn)統(tǒng)一征收房產(chǎn)稅，可以允許不同地區(qū)選擇不同方案進(jìn)行試點(diǎn)。從更深層次考慮，我國應(yīng)盡快研究建立與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相適應(yīng)的地方稅收制度體系，啟動(dòng)新一輪分稅制改革。
五是提高農(nóng)地和城市建設(shè)用地使用效率。鼓勵(lì)耕地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)科技和農(nóng)業(yè)金融產(chǎn)品，加大水利工程等農(nóng)田整治力度，更加集約利用農(nóng)業(yè)土地，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)地產(chǎn)出。通過轉(zhuǎn)變政府觀念、提高管理高密度人口能力、改善城市基礎(chǔ)設(shè)施和房屋建設(shè)技術(shù)水平等提高建設(shè)用地容積率。同時(shí)，推動(dòng)盤活城鎮(zhèn)低效用地和農(nóng)村閑置建設(shè)用地。
六是轉(zhuǎn)變糧食自給觀。當(dāng)前我國糧食安全是有保障的，從國際經(jīng)驗(yàn)看，糧食自給率維持在90%以上通常被認(rèn)為是安全的?？蓪⒖鄢蠖惯M(jìn)口后的糧食進(jìn)口量與國內(nèi)糧食總產(chǎn)量的比例控制在10%以下作為確保我國糧食安全的底線。在此基礎(chǔ)上，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)國際貿(mào)易與投資。
七是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)?？煽紤]拿出城鎮(zhèn)化收益的一部分用于環(huán)境保護(hù)。一是加快排污權(quán)、碳排放權(quán)等交易市場建設(shè)。二是積極發(fā)展綠色資本市場，建立改善環(huán)境的投融資體系。三是逐步開征環(huán)境保護(hù)稅。
八是保障失地農(nóng)民利益。改變現(xiàn)有土地征用收益分配格局，使土地增值充分反哺失地農(nóng)民和土地綜合占補(bǔ)平衡。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，應(yīng)充分考慮社會(huì)保障制度配套安排的重要性，把促進(jìn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口的社會(huì)保障、就業(yè)和公共服務(wù)均等化等問題納入社會(huì)保障制度改革中予以整體考慮。
上述措施要相互配套，允許和鼓勵(lì)地方選擇配套改革，而不能只選其中一項(xiàng)或兩項(xiàng)，把地方政府有積極性的改革與地方政府沒有積極性的改革結(jié)合起來，配套推進(jìn)。例如，如果地方政府想嘗試市政債，就可要求其同時(shí)推動(dòng)房地產(chǎn)稅、供地方式改革、土地當(dāng)量、失地農(nóng)民社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等方面的改革，整體推進(jìn)，形成合力，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)土地制度改革的目標(biāo)，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。
我們應(yīng)充分吸取國際經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)有動(dòng)能、可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，尊重特大型城市和功能性城市的自身發(fā)展規(guī)律，對(duì)城鎮(zhèn)化不搞一刀切。城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)資源配置的高效，使更多的人享受到城市生活的便利。
注：此為中國金融四十人論壇（CF40）內(nèi)部重大課題《深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)領(lǐng)域一攬子方案》之子課題《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》（征求意見稿）。課題組成員包括：白重恩、蔡洪濱、黃海洲、李波、馬駿、魏加寧、伍戈、徐林、袁力、周誠君、周漢華（按姓氏音序排列）。課題組感謝曹金彪、蔡繼明、賈康、金鵬輝、彭文生、席鈺、林贊等專家提供的寶貴意見。文中觀點(diǎn)僅代表筆者個(gè)人學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，并不必然代表供職單位意見。
報(bào)告全文: 土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化
未收藏
