注：本文為中國(guó)金融四十人論壇內(nèi)部課題“地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解與新型城市化融資”的中期報(bào)告簡(jiǎn)本。課題負(fù)責(zé)人魏加寧系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)部副部長(zhǎng)，課題組成員包括李娜，唐滔，朱太輝，楊坤，趙偉欣。
本文發(fā)表于《新金融評(píng)論》2014年第4期（總第12期）。課題成果已正式出版，詳見《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解與新型城市化融資》。
摘要：本文分析了我國(guó)當(dāng)前地方政府債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。由于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解不僅涉及財(cái)政體制、金融體制，還牽涉到中央與地方關(guān)系、以及政務(wù)公開、財(cái)政透明等，解決起來十分復(fù)雜。本文研究了國(guó)際上應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)危機(jī)的不同做法，在此基礎(chǔ)上，就化解我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提出了近期、中期、長(zhǎng)期三種對(duì)策。
關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù) 風(fēng)險(xiǎn)化解 國(guó)際經(jīng)驗(yàn) 對(duì)策
國(guó)家審計(jì)署2011年第35號(hào)公告、2013年第24號(hào)公告和第32號(hào)公告三次披露了地方政府債務(wù)的有關(guān)情況，按照國(guó)際通行的負(fù)債率、債務(wù)率、償債率等指標(biāo)衡量，雖然各界普遍認(rèn)為我國(guó)當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但諸多體制性問題和結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)日顯突出，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)穩(wěn)定的頭號(hào)威脅，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已成當(dāng)務(wù)之急。
一、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)判斷——規(guī)?？煽兀珴撛陲L(fēng)險(xiǎn)巨大
即使以最廣義的口徑統(tǒng)計(jì)，我國(guó)當(dāng)前地方政府債務(wù)的總規(guī)模尚處于可控范圍之內(nèi)，但是，由于地方政府債務(wù)具有形成原因復(fù)雜、增長(zhǎng)速度過快、道德風(fēng)險(xiǎn)巨大等顯著特征，因此值得高度關(guān)注。
（一）地方政府債務(wù)整體增速過快
關(guān)于我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模，2003年國(guó)研中心宏觀部的估算結(jié)果大約為1萬億元；2006年財(cái)政部財(cái)科所的估算數(shù)大約為4萬億元；國(guó)家審計(jì)署2011年第35號(hào)公告披露的數(shù)據(jù)為2010年達(dá)10.7萬億元；2013年第32號(hào)公告顯示為17.89萬億元。據(jù)此推算，我國(guó)地方政府債務(wù)的年均增速大約為29.5%。
審計(jì)署2013年第32號(hào)公告顯示，截至2013年6月底，省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額為105789.05億元，比2010年底增加38679.54億元，年均增長(zhǎng)19.97%。而2010年～2012年我國(guó)GDP增長(zhǎng)率分別為10.4%、9.3%和7.7%，同期財(cái)政收入增長(zhǎng)速度分別為21.3%、25%和12.9%。尤其值得注意的是，2012年債務(wù)增速遠(yuǎn)高于財(cái)政收入增速和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，分別高出7個(gè)百分點(diǎn)和12個(gè)百分點(diǎn)。
圖1 地方政府債務(wù)規(guī)模、GDP及負(fù)債率預(yù)測(cè)圖
注：負(fù)債率初值取自審計(jì)署2013年第32號(hào)公告《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》。
假定未來地方政府債務(wù)的年均增速保持在20%，同時(shí)GDP增速保持在7.5%，以審計(jì)署2013年公布的負(fù)債率為初值推算，預(yù)計(jì)8年后（即2022年）我國(guó)僅地方政府債務(wù)的負(fù)債率就將超過60%，而這是馬約確定的一國(guó)總體政府負(fù)債率的警戒線。
?。ǘ┑胤秸畟鶆?wù)統(tǒng)計(jì)口徑不一，透明度過低
由于目前我國(guó)地方政府舉債行為違反《預(yù)算法》等相關(guān)法律規(guī)定，因此各級(jí)地方政府都不愿意主動(dòng)披露真實(shí)債務(wù)狀況。而且，地方政府融資平臺(tái)的融資狀況也很不透明，不僅商業(yè)銀行難以全面掌握，有的甚至地方政府自身也并不完全清楚下屬融資平臺(tái)的總體負(fù)債和擔(dān)保狀況。
此外，我國(guó)長(zhǎng)期以來缺乏對(duì)地方政府債務(wù)的清晰定義和規(guī)范的統(tǒng)計(jì)制度，也缺乏必要的信息披露機(jī)制。在審計(jì)署開展地方政府性債務(wù)專項(xiàng)審計(jì)之前，有關(guān)數(shù)據(jù)出自多個(gè)渠道并且統(tǒng)計(jì)口徑各異，例如，僅地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)數(shù)據(jù)就有多種說法：
根據(jù)銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)口徑，2010年6月末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額達(dá)到7.66萬億元；截至2011年9月末，融資平臺(tái)貸款余額9.1萬億元（在人民幣貸款中占比17.8%）?截至2013年6月末，融資平臺(tái)貸款余額為9.7萬億元。
根據(jù)人民銀行《2010年中國(guó)區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》披露，截至2010年底，各地區(qū)政府融資平臺(tái)貸款占當(dāng)?shù)厝嗣駧鸥黜?xiàng)貸款余額的比例基本不超過30%。根據(jù)央行此前公布的2010年末人民幣貸款余額47.92萬億元來推算，意味著融資平臺(tái)貸款規(guī)模的上限為14.4萬億元左右。
財(cái)政部等有關(guān)部門還有其他口徑的數(shù)據(jù)尚未公布。而根據(jù)國(guó)外的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，則我國(guó)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模更是眾說紛紜。2013年3月，野村證券的估計(jì)結(jié)果表明，2012年地方政府融資平臺(tái)未償還債務(wù)已達(dá)11萬億[1]。2013年7月，渣打銀行的研究報(bào)告估計(jì)，截至2012年底，地方融資平臺(tái)未償債務(wù)余額在19～20萬億元左右，這還不包括地方政府拖欠施工方的應(yīng)付款。
直到國(guó)家審計(jì)署做了兩輪審計(jì)之后，各界才比較清楚地了解了地方政府性債務(wù)的狀況。根據(jù)審計(jì)署的統(tǒng)計(jì)口徑，截至2010年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府通過融資平臺(tái)借債的債務(wù)規(guī)模達(dá)到49710.68億元[2]；2013年6月底，融資平臺(tái)負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)40755.54億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)8832.51億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)20116.37億元。[3]然而，審計(jì)工作尚未制度化，地方政府性債務(wù)仍缺乏定期統(tǒng)計(jì)和公布的制度性安排。
（三）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成原因錯(cuò)綜復(fù)雜
我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成，既有財(cái)政方面的原因，也有金融方面的原因；既有地方政府方面的原因，也有中央政府方面的原因；既有經(jīng)濟(jì)體制方面的原因，也有政治體制方面的原因。尤其是財(cái)政與金融，你中有我，我中有你；若財(cái)政方面強(qiáng)調(diào)是或有負(fù)債，則有可能引發(fā)金融危機(jī)；若金融方面強(qiáng)調(diào)有地方政府擔(dān)保，則有可能引發(fā)財(cái)政危機(jī)，并且，二者之間存在著交叉?zhèn)魅镜目赡苄裕虼?，中央政府面臨兩難選擇。
首先，從淺層次看，我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯的原因在于：一方面，《預(yù)算法》不允許地方政府發(fā)行地方債，而地方政府在城市化發(fā)展的壓力下，不得不通過各種“金融創(chuàng)新”大舉借債，導(dǎo)致地方政府債務(wù)快速膨脹；另一方面，我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行缺乏有效的約束機(jī)制，各級(jí)政府通過對(duì)商業(yè)銀行持股控股，控制商業(yè)銀行的高管任免，命令商業(yè)銀行將貸款貸給政府項(xiàng)目，導(dǎo)致嚴(yán)重的關(guān)聯(lián)交易。
其次，從深層次看，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根本原因還在于我國(guó)的中央和地方關(guān)系不順暢，地方政府的事權(quán)與財(cái)力不匹配以及地方政府缺乏稅收自主權(quán)，中央的轉(zhuǎn)移支付透明度不高，在體制設(shè)計(jì)上中央和地方關(guān)系得不到及時(shí)調(diào)整。
（四）潛在的道德風(fēng)險(xiǎn)巨大
由于我國(guó)是單一制國(guó)家，中央政府與地方政府之間的關(guān)系類似總公司與分公司的關(guān)系，中央政府管著地方政府的人財(cái)物，因此，從法理上講，中央政府對(duì)地方政府債務(wù)必然負(fù)有兜底責(zé)任，由此而引發(fā)的地方政府道德風(fēng)險(xiǎn)十分巨大。如同一艘未做隔水分艙設(shè)計(jì)的大船，一旦進(jìn)水就會(huì)迅速蔓延，并有可能導(dǎo)致整個(gè)國(guó)家財(cái)政這艘“大船”迅速沉沒。相比之下，聯(lián)邦制國(guó)家相當(dāng)于在各級(jí)政府之間“打著隔斷”，筑有“防火墻”，即便幾個(gè)船艙甚至十幾個(gè)船艙進(jìn)水，國(guó)家財(cái)政這艘“大船”都不會(huì)沉沒。
（五）現(xiàn)實(shí)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)凸顯
地方政府從商業(yè)銀行取得的資金多為中短期負(fù)債，而這些資金往往用于中長(zhǎng)期才能顯現(xiàn)效益的項(xiàng)目，因此，我國(guó)地方政府債務(wù)存在著嚴(yán)重的期限錯(cuò)配。雖然與國(guó)外有所不同，我國(guó)的地方政府債務(wù)資金大多投向了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有一定的投資回報(bào)，但由于其中大多屬于固定資產(chǎn)，而這些資產(chǎn)的變現(xiàn)能力有限，流動(dòng)性較差，當(dāng)需要通過變現(xiàn)固定資產(chǎn)來償還債務(wù)時(shí)，由于變現(xiàn)需要時(shí)間，可能出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，變現(xiàn)也需要掌握好時(shí)機(jī)，如果遇到經(jīng)濟(jì)危機(jī)，則資產(chǎn)價(jià)值會(huì)嚴(yán)重縮水，出現(xiàn)不足以償債的情況。實(shí)際上，現(xiàn)在有些資產(chǎn)已經(jīng)不值錢，2008年與1998年相比，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的效益大大下降，有的甚至根本沒有效益。
（六）資金來源日趨“影子銀行”化
審計(jì)署2013年第32號(hào)公告顯示，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中來自商業(yè)銀行的貸款余額為55252.45億元，相比審計(jì)署公布的2010年底的數(shù)據(jù)，占比從74.84%下降到50.76%。但與此同時(shí)，具有明顯影子銀行特征的融資渠道的債務(wù)余額為17424.43億元，占到債務(wù)總規(guī)模的16%左右。說明地方政府債務(wù)的資金來源越來越依靠影子銀行等“金融創(chuàng)新”的形式，其不確定性風(fēng)險(xiǎn)更大。
二、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)分析
?。ㄒ唬﹤鶆?wù)規(guī)模與增速
從各省債務(wù)規(guī)模與增速來看，江蘇的債務(wù)規(guī)模最大，為14768.74億元，但債務(wù)增速較低，為17.87%；青海省的債務(wù)規(guī)模最小，但增速最快，達(dá)到38.8%；從全國(guó)來看，北京、四川、湖南、湖北、貴州、山東、河南七省市無論是債務(wù)規(guī)模還是債務(wù)增速，均高于全國(guó)平均水平。
圖2 各省債務(wù)規(guī)模與增速
注：（1）債務(wù)增速為各省2010年底至2013年6月底間的年平均增速。（2）結(jié)果為各省債務(wù)審計(jì)報(bào)告公布的數(shù)據(jù)。（3）數(shù)據(jù)缺失天津、廣東和新疆三省。
（二）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
從各省負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)來看，貴州省的負(fù)債率為67.46%，遠(yuǎn)高于其他省份，是全國(guó)平均水平的三倍多。從債務(wù)率來看，北京遠(yuǎn)高于其他省份，已經(jīng)接近100%，而全國(guó)平均水平為60.02%。
圖3 各省債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
注：（1）由于在各省政府性債務(wù)審計(jì)報(bào)告中，天津和貴州兩省沒有公布其2012年底的相關(guān)債務(wù)數(shù)據(jù)，故由2013年6月底的數(shù)據(jù)替代。（2）債務(wù)率和負(fù)債率為根據(jù)2012年底數(shù)據(jù)經(jīng)過折算后計(jì)算得出。
?。ㄈ﹤鶆?wù)分布的政府層級(jí)結(jié)構(gòu)分析
從全國(guó)來看，地方政府債務(wù)主要集中在市本級(jí)和區(qū)縣本級(jí)；從各省情況來看，結(jié)構(gòu)上存在顯著的不同；從區(qū)域上來看，各省存在著較為明顯的區(qū)域性差異；從風(fēng)險(xiǎn)上來看，以貴州省為代表的6個(gè)省份風(fēng)險(xiǎn)較高。
從全國(guó)地方政府各層級(jí)債務(wù)占債務(wù)總額比重來看，主要集中在市本級(jí)為44.49%；其次為區(qū)縣本級(jí)為36.35%；而省本級(jí)僅占16.33%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)為2.82%。
圖4 全國(guó)地方政府性債務(wù)政府層級(jí)占比結(jié)構(gòu)圖
從各省的情況來看，首先，在省本級(jí)債務(wù)中，青海省省本級(jí)債務(wù)占本省債務(wù)總額的比重為56.29%，是占比第二的云南省的約2倍，是全國(guó)各省平均水平[4]（12.95%）的約4.3倍；而省本級(jí)債務(wù)占比最小的是內(nèi)蒙古自治區(qū)，僅為0.11%，是占比最大的青海省的約千分之二?？梢娗嗪Ｊ鶆?wù)主要是由省本級(jí)政府創(chuàng)造的且其債務(wù)占比顯著異于其他省份，同時(shí)我國(guó)各省省本級(jí)債務(wù)所占比重存在比較明顯的分化。其次，在市本級(jí)政府債務(wù)中，廣西自治區(qū)的占比為72.44%，約為全國(guó)平均水平（46.3%）的1.5倍，而市本級(jí)政府債務(wù)占比最低的貴州省為22.62%，不到全國(guó)平均水平的一半。第三，在區(qū)縣本級(jí)政府債務(wù)中，貴州省的占比最大，為66.3%；而內(nèi)蒙古自治區(qū)、浙江省和四川省也分別達(dá)到了63.99%、60.33%和59.38%，四個(gè)省均遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平（38.81%）。而區(qū)縣本級(jí)債務(wù)占比較小的分別為黑龍江?。?0.53%）、吉林?。?0.93%）和青海?。?1.06%）。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)中，江蘇省和廣東省的占比顯著高于其他省份，分別為7.54%和5.48%，而全國(guó)平均水平為2.45%。
在四個(gè)直轄市中，債務(wù)主要由區(qū)縣本級(jí)和市本級(jí)政府所創(chuàng)造，兩級(jí)政府債務(wù)比重之和均超過了97%，其中，重慶市區(qū)縣本級(jí)債務(wù)占比為73.06%，天津?yàn)?3.01%、上海為61.95%、北京為54.48%，區(qū)縣本級(jí)政府債務(wù)占比略高于市本級(jí)。
圖5 各省政府層級(jí)債務(wù)占比結(jié)構(gòu)圖
注：由于政府層級(jí)劃分存在的差異，北京、天津、上海、重慶四個(gè)直轄市沒有列示省本級(jí)債務(wù)占比，其市本級(jí)債務(wù)占比等同于其他省份的省本級(jí)債務(wù)占比；同時(shí)，由于西藏沒有公布債務(wù)數(shù)據(jù)，因此沒有納入分析。
從區(qū)域上來看，政府債務(wù)的層級(jí)結(jié)構(gòu)存在著較為顯著的區(qū)域性差異，表現(xiàn)出較為明顯的7塊區(qū)域。區(qū)域內(nèi)各省債務(wù)在政府層級(jí)結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)出極強(qiáng)的相似性，而相鄰區(qū)域間又存在著明顯的差異性。
表1 各省債務(wù)政府層級(jí)區(qū)域性統(tǒng)計(jì)表
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區(qū)域 |
省份 |
特點(diǎn) |
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江浙地區(qū) |
浙江、江蘇 |
以區(qū)縣級(jí)為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)有較高比例 |
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西南地區(qū) |
四川、貴州 |
以區(qū)縣級(jí)為主 |
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東北地區(qū) |
吉林、黑龍江 |
以區(qū)縣級(jí)為主，且各層級(jí)比較平均 |
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環(huán)渤海地區(qū) |
河北、遼寧、山東 |
以市本級(jí)為主，省本級(jí)有較高比例 |
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西北地區(qū) |
新疆、甘肅 |
以市本級(jí)為主，且各層級(jí)比較平均 |
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中部地區(qū) |
山西、河南、陜西、湖南 |
以市本級(jí)和區(qū)縣本級(jí)為主 |
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湖廣地區(qū) |
湖北、廣東、廣西、海南 |
以市本級(jí)為主 |
表2 各省債務(wù)主要政府層級(jí)統(tǒng)計(jì)表
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省本級(jí) |
青海（56.29%） |
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市本級(jí) |
河北、陜西、遼寧、吉林、黑龍江、安徽、江西、山東、河南、湖北、廣東、廣西、海南、陜西、甘肅 |
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區(qū)縣本級(jí) |
內(nèi)蒙古、江蘇、浙江、福建、湖南、四川、貴州、云南、新疆 |
從風(fēng)險(xiǎn)角度上來看，理論上，省本級(jí)和市本級(jí)政府在信用等級(jí)和償債能力上應(yīng)該高于區(qū)縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府，也就是說，政府舉債主體的層級(jí)越低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越高。從各省情況來看，有20個(gè)省的省本級(jí)和市本級(jí)政府債務(wù)占比之和大于區(qū)縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)占比之和，其中有10個(gè)省的省本級(jí)和市本級(jí)政府債務(wù)占比之和遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于[5]區(qū)縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)占比之和；同時(shí)，有6個(gè)省正好與此相反，其中貴州省區(qū)縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)占比之和比省本級(jí)和市本級(jí)政府債務(wù)占比之和高37.61%，而內(nèi)蒙古、浙江、四川、江蘇和湖南的這一差值分別為32.57%、29.08%、27.03%、14.23%和7.47%，由此可見，如果僅從債務(wù)分布的政府層級(jí)結(jié)構(gòu)上看，上述6省的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)要高于其他各省。
圖6 各省省市級(jí)與縣鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)占比差
注：差值為正表明省本級(jí)和市本級(jí)政府債務(wù)占比高于區(qū)縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)，差值為負(fù)表明區(qū)縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府債務(wù)占比高于省本級(jí)和市本級(jí)。
（四）舉債主體結(jié)構(gòu)分析
審計(jì)署公布的政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)中，舉債主體包括政府部門和機(jī)構(gòu)以及融資平臺(tái)公司等七大類。從全國(guó)來看，融資平臺(tái)公司是第一大舉債主體，占全部債務(wù)總額的37.45%；其次為政府部門，占28.38%；第三為經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位，占16.32%，三大舉債主體累計(jì)占全部債務(wù)總額的82.15%。
圖7 地方政府性債務(wù)舉債主體占比結(jié)構(gòu)圖
從各省情況來看，首先，在政府部門和機(jī)構(gòu)的占比中，債務(wù)占比排名前三的省份均超過了50%，分別為吉林?。?3.22%）、云南?。?2.34%）和寧夏自治區(qū)（52.19%），并且，高于全國(guó)平均水平（32.49%）的15個(gè)省份中有9個(gè)省來自西部地區(qū)，而占比較小的五個(gè)省份中除重慶市（10.41%）外均來自于東部地區(qū)，分別為天津市（5.12%）、北京市（9.23%）、浙江?。?1.57%）和廣東省（17.77%）。其次，在融資平臺(tái)公司占比中，重慶市融資平臺(tái)公司債務(wù)所占比重為66.28%，顯著高于全國(guó)平均水平（37.22%）和其他省份，而排名前五的其余四個(gè)省也均超過了50%，分別為海南省（55.49%）、湖北?。?2.51%）、湖南?。?2.39%）和山東?。?0.3%），此外，北京市、河南省和吉林省三省融資平臺(tái)公司債務(wù)占比均不超過20%，分別為11.05%、14.85%和18.53%，可見融資平臺(tái)公司債務(wù)占比在各省之間差異很大。此外，值得注意的是，北京市的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位債務(wù)占比為57.67%，這一水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他省份，而全國(guó)平均水平僅為14.33%。從債務(wù)規(guī)模來看，北京市經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位的債務(wù)規(guī)模為3752.04億元，是第二名廣東省的2倍多。國(guó)企債務(wù)占比中，浙江、福建和北京位列前三，并且占比均高于20%，約為全國(guó)平均水平（9.4%）的兩倍。廣東?。?.25%）和黑龍江（5.36%）兩省的公用事業(yè)單位債務(wù)占比遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平（0.9%）。天津市的自收自支事業(yè)單位債務(wù)占比為22.39%，顯著高于全國(guó)平均水平（3.12%）和其他省份。吉林省和河北省的其他單位債務(wù)占比顯著高于全國(guó)平均水平（2.53%），分別為10.6%和10.07%。
圖8 各省舉債主體債務(wù)占比結(jié)構(gòu)圖
從各省首要舉債主體來看，以政府部門和機(jī)構(gòu)為主的省份有12個(gè)；以融資平臺(tái)公司為主的省份有17個(gè)；以經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位為主的只有北京。可以看出，舉債主體以政府部門和機(jī)構(gòu)為主的以中西部省份為主，舉債主體以融資平臺(tái)公司為主的以東部省份居多。
表3 各省主要舉債主體統(tǒng)計(jì)表
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省本級(jí) |
青海（56.29%） |
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市本級(jí) |
河北、陜西、遼寧、吉林、黑龍江、安徽、江西、山東、河南、湖北、廣東、廣西、海南、陜西、甘肅 |
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區(qū)縣本級(jí) |
內(nèi)蒙古、江蘇、浙江、福建、湖南、四川、貴州、云南、新疆 |
從全國(guó)來看，債務(wù)支出投向以市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)和交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)為主，三項(xiàng)支出累計(jì)占全部支出總額的63.09%。此外，在地方政府債務(wù)支出中，仍然有7498.44億元沒有明確的支出去向或以現(xiàn)金的方式保存，這一比例占地方政府債務(wù)規(guī)模的7.08%。
圖9 全國(guó)地方政府性債務(wù)支出投向占比結(jié)構(gòu)圖
從各省債務(wù)支出投向占比來看，大部分省份債務(wù)支出結(jié)構(gòu)與全國(guó)整體水平基本相當(dāng)，但是，有幾個(gè)省在個(gè)別支出項(xiàng)目表現(xiàn)異常，需要特別關(guān)注。首先，云南省在交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)方面顯著高于其他省份，從占比來看，交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)支出占本省債務(wù)支出總額的40.7%，是全國(guó)平均水平（12.7%）的三倍多，而占比最小的天津市僅為2.38%。從規(guī)模來看，云南省交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)債務(wù)支出規(guī)模為1556.29億元，比第二名四川省多出427.04億元。其次，北京市在土地收儲(chǔ)[6]支出方面顯著異于其他省份，占比為51.52%，是全國(guó)平均水平（13.43%）的約四倍，而占比最小的山西省僅為2.75%；從規(guī)模來看為3351.64億元，比第二名上海市多出1761.54億元。寧夏自治區(qū)在生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)方面的債務(wù)支出占比顯著異于其他省份，為10.32%，而全國(guó)平均水平為3.31%。從規(guī)模來看，江蘇省用于生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)方面的債務(wù)支出為585.18億元，比第二名山東省多290.24億元。青海省的債務(wù)總額與支出投向的差值顯著高于其他省份，差值占比為23.55%，而全國(guó)平均水平為7.99%，也就是說青海省接近四分之一的債務(wù)仍以現(xiàn)金方式保存或者未有明確支出去向。
圖10 各省債務(wù)支出投向占比結(jié)構(gòu)圖
全國(guó)大部分省份的債務(wù)支出是以市政建設(shè)為主，云南和青海是以交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)為主，而北京是以土地收儲(chǔ)為主。
表4 各省主要債務(wù)支出投向統(tǒng)計(jì)表
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市政建設(shè) |
天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、湖北、廣東、廣西、海南、重慶、思創(chuàng)、貴州、陜西、甘肅、寧夏、新疆 |
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交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè) |
云南（40.7%）、青海（18.23%） |
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土地收儲(chǔ) |
北京（51.52%） |
（六）債權(quán)人結(jié)構(gòu)分析
從債權(quán)人來看，銀行貸款仍然是債務(wù)融資的主要來源，占全部債權(quán)人的50.76%；此外，BT占11.16%，發(fā)行債券占10.7%，而一直備受關(guān)注的信托融資占7%，達(dá)7620.35億元，其他金融機(jī)構(gòu)融資僅占1.84%。
圖11 全國(guó)地方政府性債務(wù)債權(quán)人占比結(jié)構(gòu)圖
從各省債權(quán)人占比來看，首先，在銀行貸款占比中，天津市和上海市均超過了70%，而全國(guó)平均水平為49.74%；而銀行貸款占比較少的省份中，貴州省僅為26.65%、甘肅省為28.73%、內(nèi)蒙古自治區(qū)為29.38%，差距十分明顯。其次，在墊資施工、延期付款方面，北京市的占比達(dá)到12.07%，是全國(guó)平均水平（2.66%）的約4.5倍，是占比最小的上海市的44倍多。第三，北京市從證券、保險(xiǎn)和其他金融機(jī)構(gòu)融資的占比遙遙領(lǐng)先于全國(guó)其他省份，為11.6%，是第二名黑龍江?。?.78%）的近3倍，是全國(guó)平均水平（1.48%）的近8倍；而從規(guī)模來看，北京市來自證券、保險(xiǎn)和其他金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)規(guī)模為755億元，是第二名浙江省此類債務(wù)規(guī)模（149.14億元）的5倍。第四，貴州的BT融資無論在占比還是規(guī)模均顯著高于全國(guó)其他地區(qū)，其占比達(dá)到39.53%，是全國(guó)平均水平的約4倍，而其規(guī)模為1827.41億元，比第二名四川省多出525.72億元。第五，寧夏自治區(qū)和內(nèi)蒙古自治區(qū)在應(yīng)付未付款占比方面顯著高于其他省份和全國(guó)平均水平（8.79%），分別為34.99%和29.42%。第六，江蘇省集資占比為2.1%，是全國(guó)平均水平（0.24%）的約10倍；而從規(guī)模來看，江蘇省集資規(guī)模為160.27億元，是第二名山東省的約3.5倍。
圖12 各省政府債務(wù)債權(quán)人占比結(jié)構(gòu)圖
全國(guó)大部分省份的第一債務(wù)融資來源為銀行貸款，不過，其中有14個(gè)省的銀行貸款比重沒有超過50%，如甘肅省盡管銀行貸款是第一融資來源，但是其占比僅為28.73%，而發(fā)行債券和應(yīng)付未付款的占比也分別達(dá)到21.88%和19.97%，可見在許多省份地方政府性債務(wù)的來源已經(jīng)越來越多的依靠非銀行系統(tǒng)。此外，還值得關(guān)注的是，貴州省債務(wù)的第一融資來源為BT，而內(nèi)蒙古自治區(qū)的第一融資來源為應(yīng)付未付賬款。
表5 各省主要債權(quán)人統(tǒng)計(jì)表
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銀行貸款(超過50%) |
天津、上海、廣東、海南、遼寧、黑龍江、北京、青海、浙江、吉林、廣西、重慶、云南、江蘇 |
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銀行貸款（低于50%） |
山西、福建、山東、湖北、新疆、山西、湖南、江西、安徽、四川、河北、河南、寧夏、甘肅 |
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BT |
貴州（39.53%） |
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應(yīng)付未付款項(xiàng) |
內(nèi)蒙古（29.42%） |
（七）債務(wù)期限結(jié)構(gòu)分析
截至2013年6月底，到2013年底到期的債務(wù)余額為24937.98億元，占全部債務(wù)余額的22.92%；2014年底到期的債務(wù)為23818.19億元，占比為21.89%，此后各年逐年減少?？此菩枰獌斶€的債務(wù)余額在減少，爆發(fā)債務(wù)危機(jī)的可能性也在減小，實(shí)則不然。因?yàn)檫@一統(tǒng)計(jì)結(jié)果為靜態(tài)的時(shí)點(diǎn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，不包括未來借新還舊的債務(wù)、新的融資需求以及隱性的或者或有的債務(wù)可能轉(zhuǎn)化為顯性的直接的債務(wù)。
圖13 全國(guó)地方政府性債務(wù)期限結(jié)構(gòu)圖
從各省到期債務(wù)占本省債務(wù)總額的比重來看，2013年底寧夏和內(nèi)蒙古均有接近一半的債務(wù)需要償還，而排名前五的其他省份也有將近1/3債務(wù)需要償還，且這些省份多來自中西部，而2013年底占比較小的省份多為東部省份，可見2013年為中西部省份的集中償付期。2014年排名前五的省份均來自東部地區(qū)，并且占比均超過了1/4，可見2014年是東部地區(qū)的集中償付期。
圖14 各省債務(wù)期限結(jié)構(gòu)圖
三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響
（一）對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的影響
目前，一方面，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩，財(cái)政收入增長(zhǎng)速度也在逐步下降；而另一方面，民生支出在快速增長(zhǎng)；由于民生支出具有剛性特征，能上不能下，因此，財(cái)政可持續(xù)性將會(huì)面臨很大問題，如若再爆發(fā)地方政府債務(wù)危機(jī)，則將不僅導(dǎo)致地方財(cái)政入不敷出，而且有可能將拖累中央財(cái)政。
（二）對(duì)金融安全的影響
2013年6月底，地方政府性債務(wù)資金來源中，銀行貸款占比50.8%，信托融資占比7%，證券、保險(xiǎn)業(yè)和其他金融機(jī)構(gòu)融資占比1.8%，融資租賃占比0.7%[7]。如果出現(xiàn)地方政府債務(wù)危機(jī)，就有可能與金融風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)魅荆瑢?huì)導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)快速上升，甚至導(dǎo)致一些地方性商業(yè)銀行有可能瀕臨破產(chǎn)，或引發(fā)影子銀行的危機(jī)，從而威脅到我國(guó)金融的整體安全。
（三）對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響
一方面，地方政府債務(wù)危機(jī)會(huì)嚴(yán)重抑制地方政府投資，并使中央政府的宏觀調(diào)控能力大大減弱；另一方面，如果引發(fā)金融體系出現(xiàn)危機(jī)，就會(huì)導(dǎo)致銀行出現(xiàn)惜貸現(xiàn)象，將直接傳遞到實(shí)體經(jīng)濟(jì)，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度進(jìn)一步放緩，出現(xiàn)惡性循環(huán)。
?。ㄋ模?duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響
一旦地方政府債務(wù)危及爆發(fā)，就會(huì)嚴(yán)重影響到地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，致使地方的公共服務(wù)供給下降，維穩(wěn)難度增大，從而危及社會(huì)穩(wěn)定，導(dǎo)致基層政權(quán)不穩(wěn)。
四、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)緊迫性
我國(guó)地方政府債務(wù)正面臨幾個(gè)現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)引爆條件的威脅：
第一，由于美國(guó)退出量化寬松（QE）政策、國(guó)內(nèi)資金緊張等原因，現(xiàn)在我國(guó)實(shí)際利率呈上升趨勢(shì)，并且隨著利率市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，預(yù)期實(shí)際利率水平有可能進(jìn)一步攀升，在一些高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)引爆地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可能性增大。
第二，與日本政府債務(wù)主要是在高速增長(zhǎng)期結(jié)束以后形成不同，我國(guó)的地方政府債務(wù)則是在高速增長(zhǎng)期結(jié)束前就已經(jīng)形成。一旦作為分母的GDP增速放緩，而作為分子的債務(wù)總量繼續(xù)快速擴(kuò)張，則負(fù)債率等指標(biāo)就有可能迅速超過警戒線。
第三，地方政府的償債能力是與土地出讓金收入掛鉤的，一旦房地產(chǎn)泡沫破裂，就會(huì)導(dǎo)致地方政府的土地出讓收入大幅減少，從而使過度依賴土地財(cái)政還款付息的地方政府債務(wù)出現(xiàn)違約，引發(fā)債務(wù)危機(jī)。現(xiàn)實(shí)情況是，局部地區(qū)房地產(chǎn)價(jià)格下跌已經(jīng)導(dǎo)致地方政府土地出讓金大幅減少，財(cái)政部最新公布的數(shù)據(jù)顯示，2013年1至6月累計(jì)，全國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入21129億元，同比增長(zhǎng)26.3%，但是，6月份增幅回落至7.3%，較一季度土地出讓金40.3%的增幅明顯下滑。
第四，我國(guó)地方政府債務(wù)的逾期率指標(biāo)不容樂觀，根據(jù)審計(jì)署的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，借新還舊率和逾期率表明償債壓力較大。截止2012年底，有2個(gè)省級(jí)、31個(gè)市級(jí)、29個(gè)縣級(jí)、148個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)的借新?lián)Q舊率超過20%；2013年6月底至2014年3月底，9個(gè)省本級(jí)為償還到期債務(wù)舉借新債579.31億元，但仍有8.21億元逾期未還。
第五，如果現(xiàn)在不趁著中央財(cái)政日子還比較好過的時(shí)候把地方政府債務(wù)及時(shí)風(fēng)險(xiǎn)化解的話，一旦將來中央財(cái)政日子也不好過的時(shí)候，再來解決地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難度就會(huì)更大。
第六，我們?cè)诜治鲇?jì)算各省債務(wù)時(shí)發(fā)現(xiàn)，各地在評(píng)估自身債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)普遍存在著避重就輕的傾向，某些債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重的地方不排除近期內(nèi)有爆發(fā)局部風(fēng)險(xiǎn)的可能。
五、地方政府債務(wù)危機(jī)處置經(jīng)驗(yàn)的國(guó)際比較
我們分析了日本北海道夕張市、希臘、美國(guó)紐約市（1975年）、加州橙縣（1994年）、底特律等債務(wù)危機(jī)處置案例[8]，通過國(guó)際比較發(fā)現(xiàn)，在應(yīng)對(duì)地方債政府債務(wù)危機(jī)時(shí)，大致有以下做法：
（一）開源節(jié)流，積極開展自救
日本北海道夕張市采取措施來削減政府赤字。（1）增加收入，強(qiáng)化稅收征管措施；有效充分地利用市屬財(cái)產(chǎn)（拍賣公有財(cái)產(chǎn)、出租政府大樓部分空間用作銀行網(wǎng)點(diǎn)）持續(xù)確保財(cái)政收入；“財(cái)政重建計(jì)劃”爭(zhēng)取得到中央政府總務(wù)大臣的同意以便能夠發(fā)行“重建特別債”。（2）削減支出。從財(cái)政支出項(xiàng)目來看，已發(fā)債券的本息償還、設(shè)施維護(hù)管理費(fèi)、社會(huì)福利沒有多少削減余地，只能削減人工費(fèi)用（公務(wù)員工資）；“財(cái)政重建計(jì)劃”規(guī)定項(xiàng)目支出必須限定為市民生活所必須的事項(xiàng)；經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)要通過高效率的財(cái)政運(yùn)營(yíng)徹底削減；投資項(xiàng)目必須限定為必須項(xiàng)目，并注重效率；公共設(shè)施管理要通過充分利用“指定管理制度”削減經(jīng)費(fèi)。（3）控制新增債務(wù)，努力控制地方債的新債發(fā)行，按“財(cái)政重建計(jì)劃”改善“實(shí)際公債費(fèi)比率”。
美國(guó)紐約市1975年債務(wù)危機(jī)時(shí)通過增加財(cái)政收入，減少財(cái)政支出兩類措施并舉的方式來化解債務(wù)危機(jī)。在增加收入方面的主要措施有：（1）市立大學(xué)收費(fèi)化；（2）地鐵票價(jià)提高40%。在削減支出方面的主要措施有：（1）將公務(wù)員人數(shù)削減超過20%；（2）將福利受益人數(shù)從1972年的126萬5300人削減到93萬1600人；（3）關(guān)閉15個(gè)消防局，削減77家幼兒園的經(jīng)費(fèi)支出；（4）削減公務(wù)員特別津貼共計(jì)4100萬美元。在控制新增債務(wù)方面，未經(jīng)“紐約州緊急財(cái)政控制委員會(huì)”同意，紐約市政府不能從事任何借債行為。
美國(guó)加州橙縣1994年由于投資失誤而陷入債務(wù)危機(jī)，主要是通過削減支出來化解債務(wù)，主要措施有：（1）減少經(jīng)常性人員經(jīng)費(fèi)支出，改組橙縣政府，裁員12%，17000名公務(wù)員被裁減了2000余人。（2）減少資本性項(xiàng)目支出，降低投資性支出。（3）關(guān)閉城市娛樂中心，減少對(duì)公園的維護(hù)、垃圾清理、控制嚙齒動(dòng)物的數(shù)量，賣掉政府所擁有的工廠等。
希臘危機(jī)應(yīng)視為準(zhǔn)地方政府債務(wù)危機(jī)，在應(yīng)對(duì)危機(jī)的“第一個(gè)救助計(jì)劃（SBA）”中實(shí)行財(cái)政緊縮以獲得財(cái)政可持續(xù)性。在“第二個(gè)救助計(jì)劃（EFF）”中，希臘政府出售了部分國(guó)有企業(yè)和政府房地產(chǎn)，還為此特別成立了一個(gè)獨(dú)立委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)規(guī)范并操作國(guó)有企業(yè)的出售工作。同時(shí)，希臘還改革了個(gè)人所得稅和房地產(chǎn)稅，加強(qiáng)稅收征管以增加稅收收入。
（二）采用債務(wù)展期的方式緩解即期償債危機(jī)
美國(guó)加州橙縣與債權(quán)人進(jìn)行協(xié)商，以該縣的未來稅收收入做擔(dān)保，延期償還債務(wù)。
在美國(guó)紐約市的債務(wù)危機(jī)中，根據(jù)1975年11月提出的名為“財(cái)政3年計(jì)劃”的資金調(diào)配方案，主要銀行、紐約市公務(wù)員退休基金、減債基金及MAC（Municipal Assistance Corporation For The City of Yew York）制訂了“長(zhǎng)期融資協(xié)定”，并達(dá)成協(xié)議，將銀行、退休基金、減債基金所持有的MAC債券及市短期債券轉(zhuǎn)為長(zhǎng)期債券，由退休基金出資購(gòu)買25億美元的市長(zhǎng)期債券。
（三）上級(jí)政府或國(guó)際組織的應(yīng)對(duì)
一種情況是拒絕給予援助。美國(guó)加州橙縣爆發(fā)危機(jī)時(shí)曾尋求州政府和聯(lián)邦政府的財(cái)政援助，但都遭到了拒絕。因?yàn)槁?lián)邦和州政府認(rèn)為，如果對(duì)橙縣進(jìn)行資金援助，就會(huì)形成為地方政府不完善的財(cái)務(wù)管理體制埋單的先例，從而產(chǎn)生極大的“道德風(fēng)險(xiǎn)”。所以聯(lián)邦和州政府一致決定不對(duì)橙縣進(jìn)行資金援助，支持地方財(cái)政破產(chǎn)，進(jìn)行資本整理。
第二種情況是上級(jí)政府給予適當(dāng)援助，但同時(shí)對(duì)援助對(duì)象伴以財(cái)政監(jiān)督。一種援助方式是上級(jí)政府提供低息貸款。在夕張市“財(cái)政重建計(jì)劃”批準(zhǔn)前，北海道廳創(chuàng)設(shè)了“代位償還制度”，延緩了夕張市的還款年限，減輕了夕張市財(cái)政重建特別債的利息負(fù)擔(dān)。2010年3月25日，夕張市向北海道財(cái)務(wù)局（財(cái)政融資資金）發(fā)行重建轉(zhuǎn)賬特別債322億日元，利率1.5%（夕張市實(shí)際僅負(fù)擔(dān)0.25%），償還期限（等額本息半年分期償還）為17年。在“財(cái)政重建計(jì)劃”批準(zhǔn)后，為了支援夕張市的財(cái)政重建、搞活地方經(jīng)濟(jì)，北海道廳又向夕張市政府提供了360億日元（相當(dāng)于赤字額度）的貸款（利率為0.5%），按照3.5%的市場(chǎng)利率計(jì)算，等于每年提供給夕張市9億日元的補(bǔ)貼。另一種援助方式是上級(jí)政府提供人力支持以維持當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)運(yùn)轉(zhuǎn)。中央政府和北海道廳向夕張市派遣了管理人員及專職人員等，主要用于自來水、建設(shè)、生活保護(hù)、稅收等方面。還有一種援助方式是上級(jí)政府提供項(xiàng)目援助以振興地方經(jīng)濟(jì)。北海道廳對(duì)夕張市提供了醫(yī)療、公共交通、住宅、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)等援助項(xiàng)目，用于穩(wěn)定市民生活，振興當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。成為“財(cái)政重建團(tuán)體”后，夕張市的財(cái)政支出計(jì)劃必須得到總務(wù)大臣的批準(zhǔn)。夕張市的“財(cái)政重建計(jì)劃”（草案）是在中央政府與北海道廳的共同監(jiān)督下制定的。日本中央政府根據(jù)夕張的案例得出經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出以后要對(duì)地方政府的財(cái)政運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行早期干預(yù)。
第三種情況是以改革為條件要求受援助對(duì)象實(shí)施改革。IMF對(duì)被救助的國(guó)家發(fā)放貸款有一個(gè)重要條件，那就是通過IMF的救助，該國(guó)的債務(wù)必須是可持續(xù)的或者在很高的概率上是可持續(xù)的。歐盟為希臘制定的“第一個(gè)救助計(jì)劃（SBA）”也要求希臘進(jìn)行財(cái)政緊縮計(jì)劃并推動(dòng)財(cái)政改革。在1997年亞洲金融危機(jī)時(shí)國(guó)際社會(huì)和受援國(guó)普遍不理解IMF的做法，而在這次救助發(fā)達(dá)國(guó)家希臘的案例中人們認(rèn)識(shí)到，這是避免“道德風(fēng)險(xiǎn)”的必然舉措。
第四種情況是財(cái)政接管。1975年紐約市爆發(fā)債務(wù)危機(jī)后，當(dāng)年9月，紐約州議會(huì)對(duì)紐約市制定了《財(cái)政緊急事態(tài)法》，根據(jù)該法案成立了“紐約州緊急財(cái)政控制委員會(huì)”，以州憲法為基礎(chǔ)臨時(shí)行使“警察及緊急權(quán)力”，對(duì)緊急事態(tài)進(jìn)行統(tǒng)一管理，并對(duì)紐約市的財(cái)政、行政和人事進(jìn)行接管，直到在危機(jī)結(jié)束后再把各項(xiàng)權(quán)力逐步交還紐約市政府。
?。ㄋ模﹤鶆?wù)重組
希臘“第一個(gè)救助計(jì)劃（SBA）”實(shí)現(xiàn)了財(cái)政緊縮并穩(wěn)定了金融系統(tǒng)，但沒有獲得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，債務(wù)重組不可避免。債務(wù)重組的前提是滿足法律的許可要求。在希臘的“私人債務(wù)重組計(jì)劃（PSI）”中，各國(guó)政府和國(guó)際組織持有的債券、IMF提供的貸款以及歐洲央行貨幣政策執(zhí)行中抵押的希臘債券不參與該計(jì)劃。債務(wù)重組的實(shí)質(zhì)是債務(wù)減計(jì)，犧牲債權(quán)人的部分利益，這令希臘的存量債務(wù)減少了53.5%，但為了給銀行注資又新增了500億歐元的債務(wù)。
（五）利用債務(wù)危機(jī)倒逼各項(xiàng)改革
日本夕張市進(jìn)行“財(cái)政重建”時(shí)主要推動(dòng)了兩項(xiàng)改革，分別是（1）財(cái)政運(yùn)營(yíng)責(zé)任和地方政府改革；（2）財(cái)政健全化和地方財(cái)政改革。
美國(guó)紐約市在1975年債務(wù)危機(jī)時(shí)推進(jìn)了三項(xiàng)改革，分別是（1）金融支援體系的重構(gòu)和法案修改；（2）改革政府會(huì)計(jì)，引入新的財(cái)務(wù)管理體系；（3）改革紐約市憲章及預(yù)算制度。
希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)中，為獲得外部救助不得不推動(dòng)有關(guān)改革：（1）歐盟委員會(huì)的“第一個(gè)救助計(jì)劃”要求希臘政府配合推進(jìn)財(cái)政改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度等；通過結(jié)構(gòu)改革來提高經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。（2）歐央行推出“直接貨幣交易計(jì)劃（Outright Monetary Transaction，OMT）”，可以無限購(gòu)買一年至三年期的國(guó)債，同時(shí)規(guī)定任何一個(gè)需要?dú)W洲央行支持的國(guó)家，必須接受一攬子改革計(jì)劃，并且接受對(duì)其財(cái)政的監(jiān)管。
六、有關(guān)化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議
2013年末召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議決定把化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為2014年經(jīng)濟(jì)工作的主要任務(wù)之一，但由于這一問題的解決不僅會(huì)涉及財(cái)政體制、金融體制，還會(huì)牽涉到中央與地方關(guān)系、以及政務(wù)公開、財(cái)政透明等一系列制度安排，解決起來十分復(fù)雜，因此必須盡快拿出應(yīng)對(duì)危機(jī)的短期預(yù)案、化解債務(wù)危機(jī)的中期方案和防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)期改革方案在內(nèi)的“一攬子”綜合解決計(jì)劃，以便爭(zhēng)取趕在危機(jī)爆發(fā)前將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分散、推移和有效化解。
?。ㄒ唬┙趯?duì)策
1、公布審計(jì)結(jié)果，下放輿論壓力
根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，凡發(fā)生債務(wù)危機(jī)者，大都是由于隱藏信息所致；而化解債務(wù)危機(jī)的第一步，通常都是從信息披露開始的。
目前，審計(jì)結(jié)果雖已初步公開，但由于公布的只是總量數(shù)據(jù)和各省市的總體數(shù)據(jù)，還缺少市以下的詳細(xì)債務(wù)數(shù)據(jù)，因此無法對(duì)地方政府形成必要的輿論壓力。
為此，建議進(jìn)一步公布各地市政府債務(wù)的具體數(shù)據(jù)，從而將中央政府所承擔(dān)的輿論壓力下放給地方政府，以強(qiáng)化公眾和市場(chǎng)對(duì)地方政府債務(wù)的約束，尤其是對(duì)重債地區(qū)的輿論壓力。
2、成立債務(wù)管理委員會(huì)[9]，著手應(yīng)對(duì)突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)
建議由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)牽頭，由財(cái)政部、人民銀行、國(guó)資委、發(fā)改委以及金融監(jiān)管部門和相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者共同組成“地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)”，以應(yīng)對(duì)近期內(nèi)可能出現(xiàn)的局部突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)和推進(jìn)中期的風(fēng)險(xiǎn)化解工作以及長(zhǎng)期的治本之策。
該委員會(huì)的職能主要有：對(duì)各地地方政府債務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，決定是否對(duì)發(fā)生債務(wù)危機(jī)的地方政府提供緊急救助，以及如何進(jìn)行緊急救助等。此外，在允許地方政府發(fā)債時(shí)負(fù)責(zé)總量控制、發(fā)行審核、以及信息披露真實(shí)性監(jiān)管等工作。
3、設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)處置基金，多方籌措救助資金
建議在“地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)”下面設(shè)立“地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置基金”，其資金來源可以多方籌措，包括動(dòng)用現(xiàn)有財(cái)政盈余、轉(zhuǎn)移支付資金，國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)，中央銀行貸款，以及中央政府擔(dān)保發(fā)債等?；鹬饕糜趯?duì)發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的地方政府提供臨時(shí)救助貸款、財(cái)政救助資金，以及減債獎(jiǎng)勵(lì)資金等。
4、制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案，確立危機(jī)救助原則
盡快制定地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急處置預(yù)案，確立救助的基本原則、審批程序和具體方式，并且以救助資金為手段，對(duì)發(fā)生債務(wù)危機(jī)的地方政府提出整改要求、數(shù)量指標(biāo)、改革措施以及債務(wù)重組計(jì)劃等，制定相應(yīng)的路線圖和時(shí)間表，并負(fù)責(zé)檢查監(jiān)督落實(shí)情況。
5、判斷風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)程度，采取不同處置方式
根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可以采取三種不同的處置方式。
首先，對(duì)于債務(wù)指標(biāo)已經(jīng)超過警戒線，但尚未發(fā)生債務(wù)危機(jī)的地方政府，可以借鑒“存款保險(xiǎn)模式”（或日本夕張模式），在強(qiáng)調(diào)“責(zé)任自負(fù)”的基礎(chǔ)上，由“地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)”出面進(jìn)行“早期干預(yù)”，對(duì)重債地區(qū)提出“財(cái)政重建”要求，由地方政府制定財(cái)政重建規(guī)劃，報(bào)“地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)”審批，審批通過后，由地方政府負(fù)責(zé)實(shí)施，“地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)”監(jiān)督落實(shí)。對(duì)于那些能夠在規(guī)劃期限內(nèi)完成財(cái)政重建任務(wù)的地方，“地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)”可以進(jìn)行適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。
其次，對(duì)于已經(jīng)爆發(fā)債務(wù)危機(jī)，但不具備系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的地方，可以借鑒“IMF模式”，即由“地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)”承諾提供必要的救助，但是同時(shí)提出一系列整改要求，要求地方政府必須在規(guī)定期限內(nèi)分階段達(dá)到中央政府提出的階段性整改目標(biāo)，否則就不給予救助或停止繼續(xù)救助。
最后，對(duì)于債務(wù)危機(jī)已經(jīng)十分嚴(yán)重，并且有可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的地方，可以借鑒“美國(guó)紐約市債務(wù)危機(jī)處置模式”，對(duì)發(fā)生債務(wù)危機(jī)的地方，宣布實(shí)行“財(cái)政緊急狀態(tài)管制”，由“地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)”全面接管危機(jī)地區(qū)的財(cái)政收支、人事任免、行政事務(wù)以及其他所有重要事項(xiàng)的決策權(quán)，并組建“債務(wù)重組領(lǐng)導(dǎo)小組”做為“托管人”，全權(quán)負(fù)責(zé)應(yīng)急處置及債務(wù)重組等相關(guān)事宜，直到危機(jī)平息以后再將相關(guān)權(quán)限逐步交還給當(dāng)?shù)卣?/p>
?。ǘ┲衅趯?duì)策
由于目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因復(fù)雜，如果僅從財(cái)政角度去處置，把所有風(fēng)險(xiǎn)稱之為“或有債務(wù)”一推了之，就會(huì)引發(fā)金融危機(jī)；如果僅從金融角度，把所有風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)統(tǒng)歸之為“政府債務(wù)”，就會(huì)引發(fā)財(cái)政危機(jī)。因此，必須由跨部門的“地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)”來統(tǒng)一制定包括財(cái)政、金融在內(nèi)的“一攬子”綜合化解方案，并制定《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解中期規(guī)劃》，力爭(zhēng)在五年內(nèi)逐步化解全部已有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
一方面，從地方政府資金來源的角度講，首先，要加快推進(jìn)稅制改革，盡快實(shí)現(xiàn)“費(fèi)改稅”，實(shí)行全口徑預(yù)算管理，培育地方政府主體稅源，以增強(qiáng)地方政府的自主財(cái)力。
其次，要規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，建立橫向轉(zhuǎn)移支付，并增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性、公式化和透明度，以增強(qiáng)地方政府的財(cái)政決策能力。
再次，要規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制，允許地方政府公開、透明、自主地從資本市場(chǎng)舉債融資，開正門、堵旁門。對(duì)于已有地方政府債務(wù)，也可以通過資產(chǎn)證券化方式盤活存量，把現(xiàn)有的隱形債務(wù)“暗翻明”，增強(qiáng)流動(dòng)性，防止資不抵債，防范銀行風(fēng)險(xiǎn)。
最后，要分類規(guī)范地方政府融資平臺(tái)，對(duì)于那些公益性較高、收益性較低的地方政府融資平臺(tái)，其融資渠道應(yīng)當(dāng)主要依靠發(fā)行市政債和政策性銀行貸款；而對(duì)于那些公益性較低、收益性較高的平臺(tái)，應(yīng)加快股份制改造，其融資渠道應(yīng)當(dāng)主要依靠發(fā)行企業(yè)債和商業(yè)銀行貸款。
值得強(qiáng)調(diào)的是，吸引民間資本進(jìn)入市政建設(shè)等領(lǐng)域的公私合營(yíng)方式（即所謂“PPP模式”），在當(dāng)前不失為化解地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的一種最佳選擇，但也要注意其“雙刃劍效應(yīng)”，在政府依然控制服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)價(jià)格的情況下，PPP并不能完全解脫政府的償債責(zé)任，只不過是將政府的償債責(zé)任長(zhǎng)期化和隱性化而已，其遠(yuǎn)期風(fēng)險(xiǎn)值得關(guān)注。
此外，由于目前我國(guó)的外債水平尚處于較低水平，因此有利于我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解，可以允許外資通過QFII的形式適當(dāng)購(gòu)買地方政府公開發(fā)行的市政債，作為吸引外資的新方式，從而為化解地方政府債務(wù)贏得寶貴時(shí)間。
另一方面，從金融機(jī)構(gòu)化解風(fēng)險(xiǎn)的角度講，首先，要進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有銀行股份化進(jìn)程，盡快降低各級(jí)政府在商業(yè)銀行的持股比例，直至完全退出，以防止政府間的關(guān)聯(lián)交易行為（即：各級(jí)政府通過對(duì)商業(yè)銀行持股控股——控制商業(yè)銀行的高管任免——命令商業(yè)銀行將貸款貸給政府項(xiàng)目），從而切斷地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要資金源頭。
其次，應(yīng)當(dāng)讓國(guó)家開發(fā)銀行回歸政策性，使之成為專門為地方政府融資平臺(tái)提供貸款的政策性金融機(jī)構(gòu)。由于政策性銀行的資金來源與普通商業(yè)銀行不同，一般不會(huì)形成短存長(zhǎng)貸或短借長(zhǎng)投等期限錯(cuò)配、成本錯(cuò)位現(xiàn)象，因而可以避免商業(yè)銀行因地方政府融資平臺(tái)貸款所帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)。
再次，有條件地將因地方政府債務(wù)所形成的銀行不良資產(chǎn)再次剝離到資產(chǎn)管理公司，由資產(chǎn)管理公司進(jìn)行市場(chǎng)化處置、回收。對(duì)于不良資產(chǎn)過多、救助無望的商業(yè)銀行，在建立存款保險(xiǎn)制度的前提下，果斷實(shí)施破產(chǎn)處置。
最后，推進(jìn)地方政府債務(wù)證券化試點(diǎn)，從財(cái)政和金融雙方向（地方政府債務(wù)的證券化和銀行貸款的證券化），盤活資產(chǎn)存量，增強(qiáng)流動(dòng)性，以分散和減輕商業(yè)銀行所面臨的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。
（三）長(zhǎng)期對(duì)策
在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，對(duì)于地方政府債務(wù)通常存在三種約束機(jī)制，一是自上而下的債務(wù)管理，二是來自投資者、中介機(jī)構(gòu)、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)約束，三是自下而上的民主監(jiān)督。
首先，必須建立起中央政府對(duì)地方政府的債務(wù)管理體系，包括風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)和有效監(jiān)管體制，最好能夠（像日本等國(guó)那樣）將中央財(cái)政與地方財(cái)政實(shí)行分開管理，由獨(dú)立于中央財(cái)政的專門機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)監(jiān)管地方政府債務(wù)。
其次，通過允許地方政府在資本市場(chǎng)上公開、自主舉債融資，形成來自信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、金融中介機(jī)構(gòu)以及廣大投資者的市場(chǎng)約束機(jī)制。
最后，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的治本之策還在于推行地方財(cái)政自治，強(qiáng)化地方政府自我約束機(jī)制，在各級(jí)政府之間打造“防火墻”，其中包括：強(qiáng)化地方人大對(duì)地方政府舉債融資的監(jiān)督約束；建立地方財(cái)政局長(zhǎng)對(duì)地方行政長(zhǎng)官的制衡機(jī)制；引進(jìn)地方政府發(fā)債的民主投票機(jī)制；以及建立地方財(cái)政的破產(chǎn)處置機(jī)制。
總而言之，冰凍三尺非一日之寒，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成有其復(fù)雜成因，因此，應(yīng)對(duì)之策既不能放任自流，也不可急于求成，必須長(zhǎng)短結(jié)合、標(biāo)本兼治。
注：
[1]野村證券2013年3月報(bào)告“China：Rising risks of financial crisis”。
[2]審計(jì)署2011年第35號(hào)公告《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》。
[3]審計(jì)署2013年第32號(hào)公告《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》。
[4]為各省省本級(jí)占本省負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)總額比重的平均值，不包括北京、上海、天津和重慶四個(gè)直轄市。
[5]遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于是指省本級(jí)和市本級(jí)政府債務(wù)占比之和比區(qū)縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)占比之和高出超過30%。
[6]土地收儲(chǔ)是指國(guó)家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)動(dòng)用國(guó)家優(yōu)先購(gòu)買權(quán)利，對(duì)流入土地市場(chǎng)的土地使用權(quán)進(jìn)行購(gòu)買，通過土地整理后作為儲(chǔ)備用地的過程。
[7]審計(jì)署2013年第32號(hào)公告《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》。
[8]因篇幅關(guān)系，案例具體分析從略。
[9]“地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)”應(yīng)當(dāng)是一個(gè)跨部門的臨時(shí)決策機(jī)制，而不是一個(gè)常設(shè)的行政機(jī)構(gòu)。
主要參考文獻(xiàn)
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[3]魏加寧、唐滔，“國(guó)外地方政府債務(wù)融資制度綜述”，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010年第6期。
[4]章江益，《財(cái)政分權(quán)條件下的地方政府負(fù)債——美國(guó)市政公債制度研究》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2009年。
[5]財(cái)政部預(yù)算司，“國(guó)外地方政府債務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)比較與借鑒”，《經(jīng)濟(jì)參考研究》，2008年22期。
[6]劉小川等，《中國(guó)分級(jí)財(cái)政管理體制改革研究》，2008年，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社。
[7]財(cái)政部亞太財(cái)經(jīng)與發(fā)展中心工作論文，“2011年美國(guó)地方債務(wù)危機(jī)前瞻”，2011年1月26日。
[8]《現(xiàn)代的日本地方自治與地方財(cái)政》，鳴海正泰著，（日本）公人社，1998年第三版。
[9]《地方債信用評(píng)級(jí)――自治體真的不能破產(chǎn)嗎？》，日本信用評(píng)級(jí)投資信息中心編，日本經(jīng)濟(jì)新聞社，1999年發(fā)行。
[10]《財(cái)政危機(jī)與地方債制度》，日本地方財(cái)政學(xué)會(huì)編，（日本）勁草書房，2002年。
[11]Goodspeed, T., 2002, “Bailouts in a Federation”, International Tax and Public Finance 9.
[12]Steven Maguire, “State and Local Government Debt: An Analysis”, Congressional Research Service Report for congress, March 31, 2011.
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