注：本文為國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行委托、中國(guó)金融四十人論壇（CF40） 立項(xiàng)的課題“開(kāi)發(fā)性金融的理論邏輯”的部分成果。作者瞿強(qiáng)系中國(guó)人民大財(cái)政金融學(xué)院教授，王磊系廈門(mén)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士后研究員。
本文發(fā)表于《新金融評(píng)論》2014年第2期（總第10期）。
摘要：本文總結(jié)了我國(guó)開(kāi)發(fā)性金融的實(shí)踐，并從制度供給和需求這一角度解釋了開(kāi)發(fā)性金融的內(nèi)在理論邏輯：我國(guó)處于轉(zhuǎn)型之中的經(jīng)濟(jì)制度尤其是產(chǎn)權(quán)制度，決定了相較于發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)政府承擔(dān)了更多的經(jīng)濟(jì)職能，由此形成了介于“市場(chǎng)和政府”之間的業(yè)務(wù)，成為開(kāi)發(fā)性金融的需求；國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行利用政府的組織優(yōu)勢(shì)、我國(guó)的高儲(chǔ)蓄率和地方政府競(jìng)爭(zhēng)制度，進(jìn)行了一些基于市場(chǎng)的金融創(chuàng)新，成為開(kāi)發(fā)性金融的主要供給者。從這一理論邏輯出發(fā)，并借鑒國(guó)際政策性金融的經(jīng)驗(yàn)，本文進(jìn)一步探討開(kāi)發(fā)性金融未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)、業(yè)務(wù)邊界和監(jiān)管改革。
關(guān)鍵詞：開(kāi)發(fā)性金融 政策性銀行 城鎮(zhèn)化 基礎(chǔ)設(shè)施融資
自1998年國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化改革以來(lái)，業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，資產(chǎn)規(guī)模不斷快速增長(zhǎng)，與此同時(shí)，資產(chǎn)收益率和股本收益率等主要財(cái)務(wù)指標(biāo)持續(xù)上升，不良率顯著下降。為與市場(chǎng)化改革之前的政策性金融相區(qū)別，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行將改革之后的業(yè)務(wù)稱為開(kāi)發(fā)性金融。近年來(lái)，伴隨著國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行“市場(chǎng)化”改革的嘗試，和開(kāi)發(fā)性金融業(yè)務(wù)邊界的不斷擴(kuò)大，也引起了來(lái)自商業(yè)銀行界及一些學(xué)者議論和質(zhì)疑。2013年11月下旬中共十八屆三中全會(huì)《中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，明確提出政策性金融機(jī)構(gòu)改革，并提出市場(chǎng)要在資源配置中發(fā)生決定性的作用。在新的環(huán)境下，開(kāi)發(fā)性金融將何去何從？我們認(rèn)為，要回答這個(gè)問(wèn)題，需要將開(kāi)發(fā)性金融過(guò)去十幾年的業(yè)務(wù)活動(dòng)放在整個(gè)經(jīng)濟(jì)金融改革的大背景下進(jìn)行，分析其成功的經(jīng)驗(yàn)、所需的條件以及存在的問(wèn)題，并在經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論框架內(nèi)，總結(jié)其內(nèi)在邏輯，然后才能判斷這樣一個(gè)理論邏輯，在新的環(huán)境下是否依然適用。
本文首先總結(jié)我國(guó)開(kāi)發(fā)性金融的實(shí)踐，并從制度供給和需求這一角度解釋開(kāi)發(fā)性金融的內(nèi)在理論邏輯、分析開(kāi)發(fā)性金融的歷史背景、現(xiàn)實(shí)作用和比較優(yōu)勢(shì)。然后借鑒國(guó)際政策性金融的經(jīng)驗(yàn)，探討開(kāi)發(fā)性金融未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)、業(yè)務(wù)邊界和監(jiān)管改革。
一、開(kāi)發(fā)性金融的核心特點(diǎn)
在1998年之前，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行作為一家傳統(tǒng)的“政策性”銀行，運(yùn)作模式可以形象地概括為“計(jì)委挖坑，開(kāi)行種樹(shù)”，其本質(zhì)仍然具有很強(qiáng)的財(cái)政屬性。
1998年，陳元對(duì)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行進(jìn)行改革，將商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)手段引入國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的日常運(yùn)營(yíng)。這包括對(duì)項(xiàng)目的甄別和篩選（有別于直接聽(tīng)命于計(jì)委），以及對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，資金的回收、風(fēng)險(xiǎn)的控制等。這一模式首先被應(yīng)用于開(kāi)行的傳統(tǒng)項(xiàng)目，此后，以“銀政合作”的名義，推廣到了更為廣泛的公共支出領(lǐng)域和國(guó)有企業(yè)融資上。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行在探索“銀證”合作中所獨(dú)創(chuàng)的地方政府融資平臺(tái)，在2008年推出4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃之時(shí)，被推廣開(kāi)來(lái)，幾乎所有的地方政府與商業(yè)銀行都參與其中，成為城鎮(zhèn)化的主要資金來(lái)源。
根據(jù)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的實(shí)踐，本文認(rèn)為，中國(guó)開(kāi)發(fā)性金融（development finance）是由國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)創(chuàng)的介于政策性金融(policy-based finance)與商業(yè)性金融(commercial finance)之間的金融制度。它的核心特點(diǎn)是用商業(yè)銀行的市場(chǎng)手段完成傳統(tǒng)政策性金融的目標(biāo)，并將這一模式擴(kuò)展到更為廣泛的公共支出領(lǐng)域。它有三個(gè)特點(diǎn)：
1．開(kāi)發(fā)性金融的資金來(lái)源為以政府信用為背書(shū)的債券，因此融資成本低。
2．開(kāi)發(fā)性金融的運(yùn)行方式為市場(chǎng)化運(yùn)作，即和商業(yè)銀行的運(yùn)作方式類似，遵守市場(chǎng)規(guī)則，在控制風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，盡可能追求盈利。這一方式首先被運(yùn)用于傳統(tǒng)的政策性金融領(lǐng)域。
3．通過(guò)“銀政合作”等方式，將這一市場(chǎng)化模式推廣到了更為廣泛的公共支出領(lǐng)域。從此，和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行有業(yè)務(wù)聯(lián)系的政府支出，部分地受到了市場(chǎng)規(guī)則的約束。不僅如此，凡是國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行業(yè)務(wù)涉及的領(lǐng)域，如對(duì)重點(diǎn)行業(yè)（一般是國(guó)有企業(yè)）產(chǎn)業(yè)升級(jí)的融資、我國(guó)企業(yè)走出國(guó)門(mén)經(jīng)營(yíng)一些戰(zhàn)略性行業(yè)（能源、礦產(chǎn)等）、我國(guó)政府大力扶持的新興產(chǎn)業(yè)（如光伏產(chǎn)業(yè)）等的支持，都使對(duì)應(yīng)的主體受到了市場(chǎng)規(guī)則的制約。
第一個(gè)特點(diǎn)并非中國(guó)的開(kāi)發(fā)性金融獨(dú)有，所有的政策性金融都是以政府信用為依托的。開(kāi)發(fā)性金融的第二個(gè)特點(diǎn)也并非中國(guó)的開(kāi)發(fā)性金融獨(dú)有，幾乎所有發(fā)達(dá)國(guó)家的政策性金融均采用市場(chǎng)運(yùn)作方式。開(kāi)發(fā)性金融的核心特點(diǎn)是第三個(gè)特點(diǎn)。
一般而言，發(fā)達(dá)國(guó)家的政策性金融，都是為了彌補(bǔ)商業(yè)金融的不足。凡是市場(chǎng)可以運(yùn)作的地方，政策性金融均不介入。政策性金融的運(yùn)作領(lǐng)域也僅限于農(nóng)業(yè)、低收入者住宅、中小企業(yè)，以用來(lái)彌補(bǔ)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展差距，更多地體現(xiàn)收入平均的原則。但由于發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)制度的發(fā)達(dá)，為便于監(jiān)督和提高效率，雖是政策性金融，也采用了市場(chǎng)化的運(yùn)作制度。
而發(fā)達(dá)國(guó)家的公共支出領(lǐng)域主要是由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的，由政府通過(guò)稅收或者政府債券融資，開(kāi)發(fā)性金融并不會(huì)介入。
在其他發(fā)展中國(guó)家，雖然政策性金融也被運(yùn)用到公共支出領(lǐng)域，但采取的是傳統(tǒng)的政策性金融模式，沒(méi)有引入市場(chǎng)化運(yùn)作模式。
一般來(lái)說(shuō)（有例外情形），發(fā)達(dá)國(guó)家的政策性金融運(yùn)用了市場(chǎng)化的手段，但其業(yè)務(wù)范圍局限于傳統(tǒng)的政策性金融領(lǐng)域。而發(fā)展中國(guó)家的政策性金融，一般被稱為開(kāi)發(fā)性金融，其業(yè)務(wù)范圍較多地介入到了公共支出領(lǐng)域，但一般不采用市場(chǎng)化的手段。將市場(chǎng)化的手段，運(yùn)用于廣泛的公共支出領(lǐng)域，是我國(guó)開(kāi)發(fā)性金融的獨(dú)創(chuàng)。
二、開(kāi)發(fā)性金融制度的需求與供給
從前述開(kāi)發(fā)性金融的核心特點(diǎn)可以看出，開(kāi)發(fā)性金融是在政府（公共品）和市場(chǎng)（商業(yè)金融）之間運(yùn)作。政府和市場(chǎng)之間巨大的資金缺口，來(lái)自于我國(guó)目前的制度安排，這就是開(kāi)發(fā)性金融的制度需求。
概括而言，我國(guó)目前的制度安排決定了，政府的職能范圍要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)提供單純的公共品。在發(fā)達(dá)國(guó)家完全由市場(chǎng)來(lái)提供的產(chǎn)品和服務(wù)，在我國(guó)，由于制度的安排，其中不少產(chǎn)品和服務(wù)，尤其是涉及到土地的產(chǎn)品和服務(wù)，由政府或者政府控股的國(guó)有企業(yè)來(lái)提供，具備比較優(yōu)勢(shì)。這就是“政府和市場(chǎng)之間”的業(yè)務(wù)。這些業(yè)務(wù)因此具有了較強(qiáng)的正外部性，具備長(zhǎng)期盈利的可能性，因此可以以市場(chǎng)手段經(jīng)營(yíng)，而傳統(tǒng)的各種融資方式均不能完全滿足這部分業(yè)務(wù)的需求，這形成了對(duì)開(kāi)發(fā)性金融的需求。雖然借貸的主體是權(quán)力很大又很難監(jiān)管的地方政府。但由于我國(guó)的地方競(jìng)爭(zhēng)制度，地方政府也愿意接受市場(chǎng)規(guī)則的制約，這促成了開(kāi)發(fā)性金融的供給。由于投資巨大且周期很長(zhǎng)，以及商業(yè)銀行體系不發(fā)達(dá)、監(jiān)管制度安排等原因，在國(guó)家開(kāi)發(fā)性銀行開(kāi)創(chuàng)的“地方性融資平臺(tái)”于2008年推廣之前，商業(yè)金融一般不愿主動(dòng)介入“政府與市場(chǎng)”之間的業(yè)務(wù)，這些業(yè)務(wù)的資金基本由國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行來(lái)提供。
具體而言，中國(guó)的產(chǎn)權(quán)制度，尤其是土地產(chǎn)權(quán)制度，決定了政府擁有很多的經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)，并實(shí)質(zhì)上擁有全部的土地。作為大量經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)的擁有者，必然需要經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)以進(jìn)行生產(chǎn)、保值、增值，以最大化資產(chǎn)的收益，也就是政府的收益。這一方面決定了政府擁有更多的經(jīng)濟(jì)職能，其角色已經(jīng)不僅僅是公共品提供者，也是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要參與人之一，是經(jīng)濟(jì)主體（economic agents）的重要組成部分；另一方面，作為資產(chǎn)尤其是土地的實(shí)質(zhì)擁有者，加以政府本身的組織優(yōu)勢(shì)，在處理某些經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，尤其是與土地相關(guān)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)時(shí)，政府具備比較優(yōu)勢(shì)。因此，政府的支出會(huì)相對(duì)僅僅提供公共產(chǎn)品時(shí)要高很多，因?yàn)橘Y產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)需要有資金支持。考慮到中國(guó)的日常經(jīng)濟(jì)決策，尤其是牽涉到土地的經(jīng)濟(jì)決策，主要集中在地方政府手中，這意味著地方政府的支出會(huì)很高。
由于我國(guó)的產(chǎn)權(quán)制度，政府在處理不少經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目上，尤其是牽涉到土地的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目上，具有交易成本更低的比較優(yōu)勢(shì)。這決定了我國(guó)的政府支出是較高的。這是因?yàn)椋?/p>
首先，我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施缺失，如公路設(shè)施、教育、環(huán)境保護(hù)等等。這些基礎(chǔ)設(shè)施的短缺，已經(jīng)制約了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。換言之，這些基礎(chǔ)設(shè)施的提供，具有很強(qiáng)的正外部效應(yīng)（positive external effects），可以使得私人部門(mén)的其它經(jīng)濟(jì)活動(dòng)獲得額外的收益。這些設(shè)施，在原則上，可以由私人部門(mén)提供而加以收費(fèi)，也可以由政府提供而免費(fèi)或者加以收費(fèi)。但如下文將要解釋的，由政府提供具備比較優(yōu)勢(shì)。
其次，我國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)制度。我國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)決定了，政府作為土地的所有者，在解決與土地相關(guān)的問(wèn)題上，會(huì)比私人部門(mén)的交易成本低。
其三，我國(guó)的審批制度。我國(guó)在對(duì)土地相關(guān)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目上，審批非常繁瑣，這與土地的所有制有關(guān)。典型的如，18萬(wàn)畝的耕地紅線，土地用途（商業(yè)用地、工業(yè)用地等等）的嚴(yán)格審批等等。
最后，我國(guó)的官員政績(jī)的考核機(jī)制使得地方政府有動(dòng)力盡可能地?cái)U(kuò)張政府支出。GDP是我國(guó)官方衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和官員政績(jī)的最重要指標(biāo)。各地紛紛通過(guò)擴(kuò)大財(cái)政預(yù)算規(guī)模、加大投資力度等方式增加支出以做大GDP。
這些制度安排決定了，我國(guó)政府部門(mén)的職能比發(fā)達(dá)國(guó)家要多，且政府部門(mén)在基礎(chǔ)設(shè)施提供上，以及解決與土地相關(guān)的問(wèn)題上，會(huì)比私人部門(mén)的交易成本低。這就決定了政府會(huì)在更廣泛的領(lǐng)域支出，而不僅僅局限于一般的公共支出領(lǐng)域。
這些支出的融資途徑只有四個(gè)：征稅、發(fā)債和金融體系融資（貸款）、印鈔票。征稅有上限，并對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有扭曲作用且容易招致反對(duì)。我國(guó)處于轉(zhuǎn)型的事實(shí)和產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀，又決定了金融體系不發(fā)達(dá)，在國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行創(chuàng)新“銀政合作”平臺(tái)和國(guó)有銀行市場(chǎng)化改革之前，無(wú)法滿足政府的融資需求。而我國(guó)的《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不能發(fā)債。超發(fā)貨幣會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的通脹和引發(fā)金融危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。
在既有的融資渠道無(wú)法滿足政府尤其是地方政府支出的需求的情況下，需要有一種新的融資體系，來(lái)滿足政府尤其是地方政府的資金需求，這就是對(duì)開(kāi)發(fā)性金融的需求。
再來(lái)看使得開(kāi)發(fā)性金融供給成為可能的條件：
其一，我國(guó)近20年來(lái)平均高達(dá)40%的儲(chǔ)蓄率，為開(kāi)發(fā)性金融的低成本融資提供了資金條件。
其二，地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)制度，使得地方政府愿意接受市場(chǎng)規(guī)則的制約。如果一個(gè)地方政府違約，將很難得到國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行進(jìn)一步的資金支持，從而未來(lái)發(fā)展受限，官員受到提拔的幾率變小。遵守市場(chǎng)規(guī)則，將最具盈利的項(xiàng)目與國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行合作，按時(shí)還本付息，成為處于競(jìng)爭(zhēng)下的地方政府的最優(yōu)選擇。不僅如此，如果由政府直接投資來(lái)經(jīng)營(yíng)這些處于“政府與市場(chǎng)之間”的項(xiàng)目，由于其效率低下，不可能有效率地提供公共產(chǎn)品。這會(huì)進(jìn)一步影響當(dāng)?shù)氐腉DP，從而影響官員的提拔。而遵守市場(chǎng)規(guī)則，生產(chǎn)的效率提高，GDP增加，提拔的可能性增加?？偨Y(jié)而言，地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)制度，使得地方政府愿意接受市場(chǎng)規(guī)則的制約。這是一個(gè)“可重復(fù)”、因而有約束的博弈機(jī)制。
其三，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的制度創(chuàng)新。以“銀政合作”的辦法，各地紛紛成立城投公司，用土地和建筑物為抵押物來(lái)從國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行貸款，既降低了國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行貸款的風(fēng)險(xiǎn)，也使得地方政府有動(dòng)機(jī)選擇最高回報(bào)率的項(xiàng)目來(lái)建設(shè)，提高了資金利用效率。
圖1 開(kāi)發(fā)性金融制度的供給與需求
上述論述可以概括在圖1中。
在商業(yè)銀行進(jìn)入到地方性融資平臺(tái)（2008年）之前，開(kāi)發(fā)性金融主要是通過(guò)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行來(lái)實(shí)現(xiàn)的。而在2008年之后，首先由于國(guó)有商業(yè)銀行的股份制改革成功，且為配合應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的一攬子經(jīng)濟(jì)刺激方案而進(jìn)行的政策變動(dòng)，商業(yè)銀行進(jìn)入地方性融資平臺(tái)，在開(kāi)發(fā)性金融中也發(fā)揮了重要的作用。以2010年為例，工農(nóng)中建四大國(guó)有控股銀行在地方性融資平臺(tái)上的資產(chǎn)總額共計(jì)33989億元，是國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行2010年資產(chǎn)總量的60%以上。
圖2 政府與市場(chǎng)之間
上述對(duì)開(kāi)發(fā)性金融的需求和供給分析，可以具體形象地總結(jié)在圖2中。圖2顯示的為一個(gè)經(jīng)濟(jì)中（投資+政府支出）的總和。私人投資可以由商業(yè)金融（市場(chǎng)）滿足，純公共品支出可以由政府支出提供（政府）。而那些具備正外部性，且由政府處理具備成本上比較優(yōu)勢(shì)的部分，則由開(kāi)發(fā)性金融提供；那些政府需要利用金融手段進(jìn)行扶植或者補(bǔ)貼的行業(yè)，則由政策性金融提供。兩者也就是陳元所說(shuō)的“政府與市場(chǎng)之間”的廣闊空間。
圖3 政府支出與國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行資產(chǎn)的相關(guān)性
資料來(lái)源：統(tǒng)計(jì)年鑒和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行年報(bào)。
上述分析，稍加延伸，就能得出一個(gè)可驗(yàn)證的假說(shuō)：政府支出和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的資產(chǎn)是強(qiáng)烈正相關(guān)的。圖3證實(shí)了這一個(gè)假說(shuō)。
三、作為制度創(chuàng)新的開(kāi)發(fā)性金融
雖然經(jīng)濟(jì)制度決定了我國(guó)存在著很大的對(duì)開(kāi)發(fā)性金融的需求，并具備了供給開(kāi)發(fā)性金融的條件，但開(kāi)發(fā)性金融的供給是由國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行利用了這些條件，進(jìn)行了一系列的制度創(chuàng)新，才最終實(shí)現(xiàn)的。這些制度創(chuàng)新包括：
?。ㄒ唬┗獾胤秸?cái)權(quán)事權(quán)的錯(cuò)配，內(nèi)生化經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)階段基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的正外部性。
當(dāng)一個(gè)經(jīng)濟(jì)起點(diǎn)很低的國(guó)家處于快速增長(zhǎng)的追趕階段時(shí)，由于基礎(chǔ)設(shè)施的缺失，基礎(chǔ)設(shè)施的提供具有很強(qiáng)的正外部性。但如我們?cè)谇懊嫠治龅哪菢樱m然各地的基礎(chǔ)設(shè)施缺失，因此建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施具有很強(qiáng)的正外部性，但我國(guó)目前的財(cái)政制度決定了地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，金融制度決定了商業(yè)金融不能完全滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需要，因此，基礎(chǔ)設(shè)施的融資渠道不暢。而開(kāi)發(fā)性金融則通過(guò)其獨(dú)創(chuàng)的地方政府融資平臺(tái)，化解了地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)的錯(cuò)配。由于地方政府官員的選拔和地方政府的收入，都基于當(dāng)?shù)谿DP，因此，這一融資平臺(tái)也內(nèi)生了基礎(chǔ)設(shè)施的正外部性。
（二）充分利用市場(chǎng)手段，規(guī)劃先行，獲得信息優(yōu)勢(shì)。
開(kāi)發(fā)性金融是利用市場(chǎng)的手段，完成傳統(tǒng)政策性金融的目標(biāo)，并通過(guò)“銀政合作”的方式將這一模式推廣到更為廣泛的公共支出領(lǐng)域。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行是國(guó)內(nèi)銀行中第一個(gè)將資產(chǎn)負(fù)債表、利潤(rùn)表和現(xiàn)金流量表引進(jìn)銀行財(cái)務(wù)管理的銀行，比其他的商業(yè)銀行還要早。通過(guò)1998年以來(lái)的多次市場(chǎng)化改革，目前國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行已經(jīng)基本形成了完整的市場(chǎng)化手段，來(lái)篩選項(xiàng)目、控制風(fēng)險(xiǎn)、分散風(fēng)險(xiǎn)。
而要將市場(chǎng)化的手段與國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的目標(biāo)（“一體兩翼”）結(jié)合起來(lái)，就需要規(guī)劃先行。
（三）利用政府的組織優(yōu)勢(shì)，組織增信，建設(shè)信用市場(chǎng)。
我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)不僅控制大量的經(jīng)濟(jì)資源，還由于其組織的深度、廣度和強(qiáng)度，對(duì)經(jīng)濟(jì)中其它主體均有一定的影響能力，并掌握著經(jīng)濟(jì)主體的大量經(jīng)濟(jì)信息，這構(gòu)成了地方政府的組織優(yōu)勢(shì)。在目前的政治制度安排下，首先這種組織優(yōu)勢(shì)比發(fā)達(dá)國(guó)家的政府要大的多，其次，這種組織優(yōu)勢(shì)卻并非一般的市場(chǎng)主體能夠利用。而國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行則充分利用了政府的組織優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行組織增信（亦即政府加持征信），建設(shè)了信用市場(chǎng)。
（四）利用監(jiān)管差異而進(jìn)行的金融產(chǎn)品創(chuàng)新。
我國(guó)的金融體系受到了非常嚴(yán)格的金融監(jiān)管，其中有不少金融監(jiān)管指標(biāo)屬于典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代殘余。嚴(yán)格的金融監(jiān)管不見(jiàn)得為中國(guó)帶來(lái)更穩(wěn)定的金融體系（因?yàn)榇嬖诤軓?qiáng)的道德風(fēng)險(xiǎn)：銀行反而更傾向于借貸給更危險(xiǎn)的項(xiàng)目，從而形成很大的最終由國(guó)家買(mǎi)單的壞賬），反而增加了交易成本，有可能降低將儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為投資的效率。
由于各種歷史原因，我國(guó)對(duì)開(kāi)發(fā)性金融的監(jiān)管一直處于很模糊和探索的階段，這反而給予了國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行一定的空間去探索創(chuàng)新商業(yè)銀行所不能涉足的金融產(chǎn)品。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行在中介業(yè)務(wù)、債券市場(chǎng)、外匯期貨市場(chǎng)的金融產(chǎn)品創(chuàng)新以及推動(dòng)Shibor基準(zhǔn)利率建設(shè)上，都走在商業(yè)銀行的前面。典型的例子是資產(chǎn)證券化。
（五）期限匹配溢價(jià)與規(guī)模經(jīng)濟(jì)。
相比于一般的商業(yè)融資，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資有兩個(gè)最重要的特點(diǎn)：規(guī)模大、期限長(zhǎng)。規(guī)模大意味著如果不能利用其規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，由于邊際成本遞增，提供融資的成本會(huì)增加。期限長(zhǎng)則意味著如果資金來(lái)源中以短期資金為主，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)會(huì)很大。商業(yè)金融短期負(fù)債為主造成其不可能在長(zhǎng)期資產(chǎn)上投資過(guò)多，而開(kāi)發(fā)性金融資產(chǎn)負(fù)債的期限匹配溢價(jià)使得開(kāi)發(fā)性金融在提供中長(zhǎng)期貸款上具備比較優(yōu)勢(shì)；開(kāi)發(fā)性金融利用政府組織優(yōu)勢(shì)形成的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，則使得開(kāi)發(fā)性金融可以通過(guò)打包貸款等形式，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。
四、政策性金融國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)
進(jìn)入1990年代以來(lái)，在實(shí)踐上，多國(guó)的政策性金融開(kāi)始了大幅度的改革。改革主要有兩個(gè)趨勢(shì)：市場(chǎng)化和邊界收縮。尚未改革的國(guó)家，如菲律賓、印度，政策性金融壞賬率極高，運(yùn)行效率低下，處于破產(chǎn)的邊緣。在理論界，1990年代初的學(xué)術(shù)界對(duì)政策性金融以肯定的聲音為主，但自1990年代中期以來(lái)，尤其是金融危機(jī)以來(lái)，質(zhì)疑的聲音日漸增多。
日韓兩國(guó)的政策性金融歷史上都曾經(jīng)規(guī)模龐大，且被認(rèn)為在日韓經(jīng)濟(jì)起飛階段都起了積極促進(jìn)的作用。但從1990年代開(kāi)始，日韓不約而同地對(duì)政策性金融進(jìn)行市場(chǎng)化改革，并將不少政策性金融機(jī)構(gòu)關(guān)閉或者股份化之后出售，典型的如日本郵政儲(chǔ)蓄的改革。
美國(guó)的政策性金融本來(lái)就不多，而一般認(rèn)為，2008年金融危機(jī)的禍根之一就是政策性金融機(jī)構(gòu)房地美、房利美過(guò)于寬松的房貸政策。金融危機(jī)之后，房地美、房利美被美國(guó)政府全資收購(gòu)，并最終在2013年決定將兩者逐步關(guān)閉。
菲律賓、印度等國(guó)的政策性金融未能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化改革，都受困于高壞賬率的困擾，資金無(wú)法回收，而政府又沒(méi)有能力進(jìn)一步大規(guī)模注資，幾乎難以為繼。
近年來(lái)國(guó)際上對(duì)政策性金融的爭(zhēng)議，源自于對(duì)政策性金融可能帶來(lái)的益處與其可能帶來(lái)的效率損失哪一個(gè)更大的評(píng)估上的差異。如前所述，開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在開(kāi)發(fā)性金融的供給上，相對(duì)商業(yè)金融，具備成本上的比較優(yōu)勢(shì)。然而政策性金融機(jī)構(gòu)都一般是國(guó)有獨(dú)資且國(guó)營(yíng)的，天生的不具備有效率的公司治理結(jié)構(gòu)。為了增強(qiáng)政策性金融的效率，對(duì)政策性金融的供給必然附帶有更多的監(jiān)管。而監(jiān)管的增多，又不可避免地會(huì)降低政策性金融機(jī)構(gòu)的效率，且監(jiān)管本身也是成本昂貴的。對(duì)政策性金融的供給，于是取決于政策性金融可能帶來(lái)的益處以及其在供給過(guò)程中，由于更多的監(jiān)管和管制對(duì)市場(chǎng)的壓抑而造成的效率損失之間的權(quán)衡（trade-off）。這是近年來(lái)對(duì)政策性金融爭(zhēng)議的核心所在。
基于國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的業(yè)績(jī)，我們認(rèn)為，迄今為止我國(guó)的開(kāi)發(fā)性金融，其帶來(lái)的益處高于造成的效率損失。
五、開(kāi)發(fā)性金融的邊界與合成謬誤
黨的十八屆三中全會(huì)明確了未來(lái)市場(chǎng)化的改革方向，再考慮到中國(guó)經(jīng)濟(jì)與金融中長(zhǎng)期的轉(zhuǎn)型與發(fā)展特征，我們認(rèn)為，開(kāi)發(fā)性金融過(guò)往成功的客觀會(huì)有所變化，對(duì)其未來(lái)發(fā)展將產(chǎn)生影響。
首先，考慮到中國(guó)目前以及未來(lái)一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，仍將處于工業(yè)化過(guò)程中，城鎮(zhèn)化方興未艾，城市基礎(chǔ)設(shè)施還需要大量投資與開(kāi)發(fā)，相關(guān)領(lǐng)域仍將保持自然壟斷和較高投資回報(bào)，因此開(kāi)發(fā)新金融在這些領(lǐng)域的基本業(yè)務(wù)還是能夠維持與發(fā)展的；此外，未來(lái)雖然強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中起“決定性”作用，但是辯證地看，越是市場(chǎng)發(fā)達(dá)的地方，市場(chǎng)的失靈也越大，從而越需要政策性金融機(jī)構(gòu)予以補(bǔ)充，例如大量的民生事業(yè)、生態(tài)與環(huán)境保護(hù)、跨周期經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)等，換言之，在未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，“開(kāi)發(fā)”本身就是最大的“政策”之一，以服務(wù)國(guó)家“開(kāi)發(fā)”戰(zhàn)略為宗旨的開(kāi)發(fā)性金融必然存在持續(xù)發(fā)展的空間。
第二，在上述前提下，開(kāi)發(fā)性金融模式中迄今運(yùn)作良好的與各級(jí)政府的互動(dòng)合作關(guān)系，也會(huì)得以延續(xù)。這是由本報(bào)告所分析的在中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式中，開(kāi)發(fā)性金融的供需特征決定的。
第三，開(kāi)發(fā)性金融在持續(xù)發(fā)展過(guò)程中，也會(huì)遇到較多的約束條件，主要是資金來(lái)源規(guī)模的穩(wěn)定性和資金成本的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，以及業(yè)務(wù)擴(kuò)張帶來(lái)的持續(xù)的資本補(bǔ)充壓力。隨著中國(guó)金融體系市場(chǎng)化改革的深化，金融體系的競(jìng)爭(zhēng)加劇，商業(yè)銀行、資本市場(chǎng)都會(huì)逐步進(jìn)入以前開(kāi)發(fā)性金融具有特殊優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域，利率市場(chǎng)化的推進(jìn)，會(huì)從整體上推高利率水平，國(guó)家對(duì)國(guó)開(kāi)行既有的“深化商業(yè)化改革”策略，使得融資成本中“國(guó)家主權(quán)”債信，無(wú)論從理論邏輯還是政策實(shí)踐看，都有不確定性。這一關(guān)鍵問(wèn)題的解決，取決于開(kāi)發(fā)性金融未來(lái)更明確的市場(chǎng)戰(zhàn)略定位和業(yè)務(wù)邊界區(qū)分。
根據(jù)前面對(duì)開(kāi)發(fā)性金融制度供給與需求的分析，可以推導(dǎo)出確立開(kāi)發(fā)性金融邊界的若干原則。
原則一：與商業(yè)金融錯(cuò)位經(jīng)營(yíng)，商業(yè)銀行與資本市場(chǎng)有意愿有能力愿意經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)，開(kāi)發(fā)性金融應(yīng)適度退出。
開(kāi)發(fā)性金融的需求處于政府與市場(chǎng)之間。凡是商業(yè)銀行愿意經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)，歸屬于市場(chǎng)，不屬于開(kāi)發(fā)性金融的經(jīng)營(yíng)范疇。從前面對(duì)歐美日韓等發(fā)達(dá)國(guó)家和以菲律賓為代表的發(fā)展中國(guó)家的政策性金融的介紹，可以看出，政策性金融總體上的發(fā)展趨勢(shì)是以市場(chǎng)化的手段為主，且其經(jīng)營(yíng)范圍逐漸縮小。
原則二：開(kāi)發(fā)性金融應(yīng)該以基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程以及涉及國(guó)家戰(zhàn)略的海外開(kāi)發(fā)性金融為主營(yíng)業(yè)務(wù)。
基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程都屬于政府與市場(chǎng)之間的業(yè)務(wù)。我國(guó)政府制定的“走出去”的國(guó)家戰(zhàn)略，在商業(yè)金融不愿意介入的領(lǐng)域（尤其是涉及到海外的基礎(chǔ)設(shè)施投資或者大規(guī)模而又期限長(zhǎng)的行業(yè)投資時(shí)），可以由開(kāi)發(fā)性金融經(jīng)營(yíng)。
原則三：合成謬誤與開(kāi)發(fā)性金融的專營(yíng)制度
所謂合成謬誤（fallacy of composition）指的是，不能因局部的適用性，而推斷其在全體依然適用。迄今，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行取得了不俗的成績(jī)，但這是在一系列主客觀條件下形成的，其普遍意義有待繼續(xù)觀察。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)創(chuàng)的以市場(chǎng)化的方式運(yùn)作政策性金融，并將這一模式推廣到更廣泛的公共支出領(lǐng)域的開(kāi)發(fā)性金融，不但在處理傳統(tǒng)的政策性金融上具有比較優(yōu)勢(shì)，而且在處理具有較強(qiáng)正外部性的公共支出上也具備比較優(yōu)勢(shì)。但是這一模式是否具有更大范圍的普遍意義，我們持謹(jǐn)慎保留態(tài)度。如果商業(yè)性的金融機(jī)構(gòu)模仿開(kāi)發(fā)性金融模式，不但會(huì)在局部業(yè)務(wù)上造成過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，影響經(jīng)濟(jì)效率和金融穩(wěn)定，甚至是整個(gè)金融體制的退化，2009年以來(lái)出現(xiàn)的“地方融資平臺(tái)”就是一例。
因此，開(kāi)發(fā)性金融基于國(guó)家戰(zhàn)略和自身特點(diǎn)所創(chuàng)新的工具、業(yè)務(wù)模式，可以在一定時(shí)間內(nèi)賦予專營(yíng)權(quán)利，與普通商業(yè)金融錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)，避免“合成謬誤”。
六、開(kāi)發(fā)性金融未來(lái)發(fā)展模式
近來(lái)，關(guān)于中國(guó)開(kāi)發(fā)性金融未來(lái)模式有多種議論，簡(jiǎn)要介紹與探討如下：
（一）城市基礎(chǔ)設(shè)施銀行
由于開(kāi)發(fā)性金融的比較優(yōu)勢(shì)正在于，利用市場(chǎng)化的手段為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金支持，從而可以成為專門(mén)的基礎(chǔ)設(shè)施銀行。目前，我國(guó)的城鎮(zhèn)化正在不斷加速之中，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求依然強(qiáng)勁；我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)雖然有所減緩，但依然處于高速增長(zhǎng)階段。與本文的分析邏輯一致，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)仍然具有很強(qiáng)的正外部性。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行從而可以運(yùn)用開(kāi)發(fā)性金融的手段來(lái)支持基礎(chǔ)設(shè)施的提升，成為基礎(chǔ)設(shè)施銀行。
近年來(lái)，為促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，有研究者建議國(guó)家成立專門(mén)的基礎(chǔ)設(shè)施銀行，但考慮到如下因素。我們以為，由國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行來(lái)作為基礎(chǔ)設(shè)施銀行，或許是更優(yōu)的選擇：
1.公共品的提供具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。即，提供的公共品數(shù)量越多，成本越低。成立專門(mén)的基礎(chǔ)設(shè)施銀行，在業(yè)務(wù)上與國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行有重疊，從而會(huì)削減規(guī)模經(jīng)濟(jì)。
2.國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行從事基礎(chǔ)設(shè)施投資多年，積累大量的信用記錄、客戶資源、專業(yè)人才。如果專門(mén)成立基礎(chǔ)設(shè)施銀行，人才儲(chǔ)備上需要重新建設(shè)（這需要時(shí)間）或者從國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行引入（此消彼長(zhǎng)，并非帕累托改進(jìn)）。
（二）住宅金融機(jī)構(gòu)
其樣板自然是美國(guó)的房地美（Freddie Mac）和房利美（Fannie Mae），即專門(mén)為中下收入階層提供長(zhǎng)期的優(yōu)惠房地產(chǎn)貸款。
這和我國(guó)的兩個(gè)現(xiàn)實(shí)相關(guān)：一是快速的城鎮(zhèn)化，新的城鎮(zhèn)居民需要住房；二是我國(guó)的貧富分化加大。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行成為專門(mén)的居民住宅金融機(jī)構(gòu)，可以部分解決上述兩個(gè)問(wèn)題。但是，這涉及到既有銀行的基本戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和業(yè)務(wù)調(diào)整，會(huì)有巨大的轉(zhuǎn)型成本。
（三）民生事業(yè)銀行
正如我們?cè)诘诙糠炙懻摰模覈?guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，面臨著兩個(gè)重大的負(fù)外部性沒(méi)有能夠內(nèi)部化：環(huán)境惡化和貧富分化。
開(kāi)發(fā)銀行結(jié)合政府的組織優(yōu)勢(shì)，已經(jīng)在民生事業(yè)上做出了許多有益的探索，使得民生業(yè)務(wù)成為其“一體兩翼”中的一翼，這些經(jīng)驗(yàn)可以進(jìn)一步推廣，并探索新的領(lǐng)域和新的金融模式，為解決我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題和貧富分化，提供資金支持。
上述多種模式，并非是互相排斥的，完全可以在最初的階段兼營(yíng)。當(dāng)我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本完成的時(shí)候，就可以成為居民住宅機(jī)構(gòu)和民生事業(yè)銀行；當(dāng)城鎮(zhèn)化已經(jīng)基本完成的時(shí)候，甚至可以專門(mén)成為民生事業(yè)銀行。
總之，考慮到城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、住宅、民生事業(yè)都具有很強(qiáng)的政策特征和公共產(chǎn)品的自然壟斷特征，設(shè)立過(guò)多、分散的機(jī)構(gòu)強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)性供應(yīng)，從理論和實(shí)踐上看，未必是最優(yōu)的解決方法。我國(guó)以開(kāi)發(fā)銀行為主體的既有政策性金融體系，總體上可以勝任這些任務(wù)，當(dāng)然，前提是后者也需要隨著環(huán)境的變化對(duì)自身的市場(chǎng)定位、業(yè)務(wù)邊界做出調(diào)整；國(guó)家對(duì)其管理和監(jiān)督和考核機(jī)制等方面也需要進(jìn)一步明確、強(qiáng)化和調(diào)整。
七、開(kāi)發(fā)性金融的差異化監(jiān)管
根據(jù)銀行的監(jiān)管目標(biāo)及監(jiān)管內(nèi)容的演進(jìn)，銀行監(jiān)管理論大致可以分為三個(gè)發(fā)展階段：20世紀(jì)30年代前的“自律型監(jiān)管”階段、20世紀(jì)30年代至70年代的“管制型監(jiān)管”階段和20世紀(jì)70年代以來(lái)的“效率型監(jiān)管”階段，目前理論界關(guān)注的“差異化監(jiān)管”實(shí)際上是效率型監(jiān)管的發(fā)展。在國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行由于任務(wù)定位、資產(chǎn)負(fù)債特征不同于普通商業(yè)銀行，其監(jiān)管也不能簡(jiǎn)單套用普通商業(yè)銀行標(biāo)準(zhǔn)。
（一）加快推進(jìn)對(duì)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行監(jiān)管的立法進(jìn)程，將監(jiān)管納入法制化軌道。
法律法規(guī)對(duì)一國(guó)金融體系的形成、完善及良好運(yùn)轉(zhuǎn)起到重要作用。但目前，我國(guó)專門(mén)針對(duì)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的法律法規(guī)尚處于缺失狀態(tài)，在一定程度上降低了監(jiān)管效率。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行作為特殊的金融機(jī)構(gòu)，對(duì)其監(jiān)管的過(guò)程中首先要加強(qiáng)法律法規(guī)的建設(shè)。
（二）建立國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的差異化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)
差異化監(jiān)管不僅體現(xiàn)多元化的監(jiān)管思維，強(qiáng)調(diào)多元化目標(biāo)管理；而且是效率型監(jiān)管的具體體現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的效率性。差異化監(jiān)管要求在制定監(jiān)管政策時(shí)納入經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、市場(chǎng)主體等差異性因素，從而實(shí)現(xiàn)管理與政策實(shí)施的深度傳導(dǎo)，是一種主動(dòng)型的精細(xì)化監(jiān)管措施。我國(guó)銀行業(yè)的差異化發(fā)展需要差異化監(jiān)管措施的配合，而國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行特殊的定位、融資渠道、業(yè)務(wù)類型、盈利能力等特征與傳統(tǒng)商業(yè)銀行區(qū)別很大，對(duì)差異化監(jiān)管提出了需求。
現(xiàn)在的國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行兼具政策性金融和商業(yè)性金融兩大功能。一方面，要支持國(guó)家重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)及項(xiàng)目的建設(shè)，緩解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸和薄弱環(huán)節(jié)；另一方面，要接受《商業(yè)銀行法》的監(jiān)管，依法經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。對(duì)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行來(lái)說(shuō)，只要其承擔(dān)政策性業(yè)務(wù)，就不能純粹地以自身利益最大化為經(jīng)營(yíng)原則，就始終面臨社會(huì)利益和自身利益的權(quán)衡問(wèn)題，而許多商業(yè)銀行的監(jiān)管規(guī)定對(duì)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行并不合理、不適用。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的業(yè)務(wù)主要分布于“兩基一支”、高新技術(shù)等具有戰(zhàn)略意義的領(lǐng)域，貸款通常具有數(shù)額大、期限長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高但收益不確定等特征，而目前銀監(jiān)會(huì)要求的商業(yè)銀行應(yīng)該滿足的單一客戶貸款集中度、授信集中度等一系列監(jiān)管指標(biāo)并不適用于國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行“大額、集中、長(zhǎng)期”的經(jīng)營(yíng)模式。另一方面，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的資金來(lái)源渠道有別于普通商業(yè)銀行，在第三版巴塞爾資本協(xié)議的框架下，資本充足、流動(dòng)性等指標(biāo)的達(dá)標(biāo)難度仍然比較大。但目前專門(mén)針對(duì)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)幾乎還處于空白階段，這必然影響監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管的持續(xù)性和審慎性，降低了監(jiān)管及預(yù)警效率。
?。ㄈ┏闪ｉT(mén)的管理委員會(huì)，建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制
從國(guó)際政策性金融機(jī)構(gòu)的普遍規(guī)律看，“事前出資”、“事后補(bǔ)助和救助”者，是監(jiān)管的主要責(zé)任者和參與者。鑒于此，我們認(rèn)為可以針對(duì)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行，成立專門(mén)的管理委員會(huì)，并賦予相應(yīng)權(quán)責(zé)，對(duì)我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)實(shí)施專門(mén)管理。委員會(huì)由財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)，成員由人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、匯金公司等相關(guān)部委及主要股東構(gòu)成；建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。建立主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)的高層定期會(huì)晤制度，并完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息交流和共享機(jī)制，針對(duì)國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)多元化發(fā)展和金融創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)的實(shí)際情況，提出分業(yè)監(jiān)管體制下的有效監(jiān)管措施。
（作者：瞿強(qiáng) 王磊 ）
注：
[1]作者瞿強(qiáng)系中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授；王磊系廈門(mén)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士后。
[2]本文為中國(guó)金融四十人論壇（CF40）與國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行合作同名課題報(bào)告的簡(jiǎn)稿。作者感謝在課題評(píng)審過(guò)程中，主要評(píng)委李揚(yáng)、謝平、袁力、郭濂，以及閻慶民、賈康、鐘偉、張承惠、高善文等人的批評(píng)和建議。
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