一、中美關(guān)系的演變和美國(guó)對(duì)華政策轉(zhuǎn)向
理解中美關(guān)系：從周期論、權(quán)力轉(zhuǎn)移論，再到國(guó)際秩序論
2018年以來(lái)，中美關(guān)系越過(guò)“臨界點(diǎn)”的說(shuō)法逐漸從不確定的預(yù)言變?yōu)閲?yán)峻現(xiàn)實(shí)。在種種反思當(dāng)中，認(rèn)為中美關(guān)系“時(shí)好時(shí)壞”的周期理論陷入了解釋困境，而基于守成大國(guó)、崛起大國(guó)力量比較的權(quán)力轉(zhuǎn)移理論成了最為流行的視角。盡管后者可以為中美關(guān)系的發(fā)展提供一個(gè)整體的連續(xù)解釋，但是卻不能準(zhǔn)確地反映現(xiàn)實(shí)。例如，以國(guó)家能力綜合指數(shù)（national material capability）來(lái)度量，在20世紀(jì)90年代后的20年間，中國(guó)和美國(guó)的力量對(duì)比一直處于最危險(xiǎn)的80%至120%的區(qū)間，但是從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，中美關(guān)系絕對(duì)稱不上危險(xiǎn)。因此，相對(duì)于單純的力量對(duì)比，“改良版”的權(quán)力轉(zhuǎn)移理論——國(guó)際秩序論——轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)崛起大國(guó)力量的結(jié)構(gòu)、性質(zhì)更為關(guān)鍵，即：決定大國(guó)關(guān)系的不僅僅是雙方力量規(guī)模的對(duì)比，還涉及到各自力量的構(gòu)成及其性質(zhì)，尤其是后者，將決定另一方對(duì)威脅的感知。
國(guó)際秩序差異程度能夠更好地揭示國(guó)家力量的性質(zhì)（詳見(jiàn)本報(bào)告第一篇第1章）。美式國(guó)際秩序是美國(guó)對(duì)自身安全、經(jīng)濟(jì)和政治利益的歸納和制度化。從秩序差異程度看中美關(guān)系不僅更能把握實(shí)質(zhì)，而且分析也更加簡(jiǎn)明一致。國(guó)際秩序是一種對(duì)國(guó)家行為模式的安排，其由共同觀念、約束性規(guī)則和規(guī)則保障機(jī)制組成，其實(shí)質(zhì)是對(duì)國(guó)家在國(guó)際社會(huì)中行為的約束。不同國(guó)家對(duì)于同一國(guó)際秩序的認(rèn)識(shí)存在差異。在這里，我們以美國(guó)主張的國(guó)際秩序作為比較的基點(diǎn)。當(dāng)前美國(guó)主導(dǎo)的自由霸權(quán)秩序是一種增強(qiáng)了現(xiàn)實(shí)主義色彩的“2.0版”的自由國(guó)際主義?；谥忻乐g在三大國(guó)際秩序方面的分歧、距離變化，即國(guó)際政治秩序、國(guó)際安全秩序、國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序，可以更好解釋中美關(guān)系長(zhǎng)期以來(lái)的改善和惡化。
國(guó)際秩序領(lǐng)域的消極互動(dòng)，壓艙石和周期論的終結(jié)
在過(guò)去，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系之所以會(huì)給人一種“壓艙石”的錯(cuò)覺(jué)，只是因?yàn)樵趪?guó)際經(jīng)濟(jì)秩序距離方面，中美兩國(guó)的貼近持續(xù)時(shí)間更長(zhǎng)。而反觀國(guó)際安全秩序，中美在該領(lǐng)域的貼近大致在冷戰(zhàn)結(jié)束前就已停止。在國(guó)際政治秩序，中美的貼近在1989年就已中斷。而國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)域的貼近則至少維持到了2001年（詳見(jiàn)本報(bào)告第一篇第1章）。因此，美國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)χ袊?guó)的期待也在加強(qiáng)，從而也愿意從樂(lè)觀角度來(lái)考慮中國(guó)的未來(lái)走向。直到奧巴馬的第一任期，美國(guó)政府的主流觀點(diǎn)還是希望“說(shuō)服”中國(guó)更進(jìn)一步地融入美式秩序、加快改造自身的經(jīng)濟(jì)體制。
但是期待總有一定的時(shí)限。中美經(jīng)貿(mào)聯(lián)系的迅速發(fā)展既是成功，也是一種挑戰(zhàn)，它在客觀上要求遵循不同規(guī)則的中美經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步的相互調(diào)適，以解決全球化所帶來(lái)的失衡問(wèn)題。簡(jiǎn)單地說(shuō)，即使中美在經(jīng)濟(jì)秩序方面的差異和分歧保持不變，中美經(jīng)貿(mào)聯(lián)系規(guī)模的單純擴(kuò)大，也將會(huì)導(dǎo)致兩者在經(jīng)濟(jì)秩序方面的沖突迅速上升。更何況，中美經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系還在有力挑戰(zhàn)著互補(bǔ)性關(guān)系，這意味著中美的經(jīng)濟(jì)秩序沖突可能加速凸顯?？梢哉J(rèn)為，如果不能縮短中美兩國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序上的距離，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的競(jìng)爭(zhēng)性還將繼續(xù)增強(qiáng)，其“壓艙石”的性質(zhì)還將加速質(zhì)變。事實(shí)上，早在奧巴馬的第二任期開(kāi)始，美國(guó)對(duì)華政策已經(jīng)悄然轉(zhuǎn)向。
可見(jiàn)，中美關(guān)系正?；詠?lái)，尤其是1989年以來(lái)的中美關(guān)系，在本質(zhì)上并不存在周期性，兩者在各秩序領(lǐng)域的消極互動(dòng)始終在不斷累加，最終越過(guò)了“非敵非友”的臨界點(diǎn)。由于經(jīng)貿(mào)依賴這一“壓艙石”本身已經(jīng)質(zhì)變，中國(guó)不再可能通過(guò)既有途徑來(lái)恢復(fù)雙邊關(guān)系中的總體均衡。要想重新恢復(fù)平衡，不僅需要緩解兩國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序上的分歧，或許還需要跳出國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序的一維視角，從多維的視野來(lái)建設(shè)性地思考這一問(wèn)題。
美國(guó)軍方報(bào)告和301調(diào)查報(bào)告，美對(duì)華政策轉(zhuǎn)向的重要標(biāo)志
2017年12月，特朗普政府公布了其任內(nèi)首份《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》，該報(bào)告將中國(guó)定位為美國(guó)的頭號(hào)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手（competitor/rival），并指出“中國(guó)和俄羅斯企圖侵蝕美國(guó)的安全和繁榮，是對(duì)美國(guó)的實(shí)力、影響和利益的挑戰(zhàn)。中俄意圖通過(guò)削弱經(jīng)濟(jì)自由和公平、擴(kuò)展軍隊(duì)以及控制信息和數(shù)據(jù)來(lái)壓制社會(huì)和擴(kuò)大他們影響力”。
2018年3月，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室（USTR）公布《301調(diào)查報(bào)告》，其主要“發(fā)現(xiàn)”是：中國(guó)正在推行政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策；其產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)是“在技術(shù)領(lǐng)域，特別是先進(jìn)技術(shù)領(lǐng)域取得領(lǐng)先地位以取代美國(guó)，統(tǒng)治全球市場(chǎng)”；“其實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)的手段包括四大類：第一，不公正的技術(shù)轉(zhuǎn)讓制度；第二，歧視性的許可限制；第三，瞄準(zhǔn)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的海外投資；第四，入侵美國(guó)商業(yè)計(jì)算器系統(tǒng)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)盜竊美國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)”。
但是我們的分析表明，《301調(diào)查報(bào)告》是建立在道聽(tīng)途說(shuō)、主觀臆測(cè)和不實(shí)之詞基礎(chǔ)之上的（詳見(jiàn)報(bào)告第一篇第2章）。這進(jìn)一步說(shuō)明，美國(guó)在啟動(dòng)301調(diào)查之前就已經(jīng)決定發(fā)動(dòng)對(duì)中國(guó)的貿(mào)易戰(zhàn)，301調(diào)查發(fā)現(xiàn)的所謂“事實(shí)”，只不過(guò)是要為美國(guó)政府發(fā)動(dòng)針對(duì)中國(guó)的貿(mào)易戰(zhàn)制造借口。
同一時(shí)期，從2018年1月至9月，美國(guó)國(guó)防部先后發(fā)布了一系列報(bào)告，尤其是2018年1月的《2018美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)略報(bào)告》、《中國(guó)技術(shù)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略報(bào)告》特別具有信號(hào)意義（詳見(jiàn)報(bào)告第一篇第3章）。前者將中國(guó)定位為“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，并稱“中國(guó)利用掠奪性的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)術(shù)對(duì)周邊國(guó)家構(gòu)成威脅，并對(duì)南海進(jìn)行軍事化”。2018年1月公布的《中國(guó)技術(shù)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略報(bào)告》更是提出，“美國(guó)應(yīng)采取措施挫?。╰hwart）中國(guó)的技術(shù)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略”，具體包括三條建議措施：其一，利用美國(guó)外商投資委會(huì)會(huì)（CFUIS），防止敏感技術(shù)轉(zhuǎn)移到對(duì)手手中。其二，對(duì)敏感的技術(shù)和產(chǎn)品，進(jìn)行出口管制，防止對(duì)手獲得。其三，加強(qiáng)對(duì)中國(guó)留學(xué)生的簽證管理，尤其是考慮到對(duì)關(guān)鍵技術(shù)的保護(hù)。上述三條建議，后來(lái)完全被特朗普政府所采納，甚至更加變本加厲的實(shí)施了。
美軍方系列報(bào)告出臺(tái)的背景是，2008年危機(jī)后，美國(guó)財(cái)政困難令軍費(fèi)預(yù)算面臨壓縮，并對(duì)國(guó)防工業(yè)造成了危機(jī)式的沖擊。特朗普上臺(tái)后，在白宮貿(mào)易與制造業(yè)政策顧問(wèn)納瓦羅的推動(dòng)下，特朗普在2017年中即發(fā)布總統(tǒng)行政令，要求國(guó)防部從全政府層面重新評(píng)估美國(guó)制造業(yè)和國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，美國(guó)軍方報(bào)告與301調(diào)查報(bào)告相互借鑒、平行推進(jìn)，并于2018年初先后發(fā)布（詳見(jiàn)報(bào)告第一篇第3章）。報(bào)告中的對(duì)華強(qiáng)硬政策建議被特朗普政府采納，直接導(dǎo)致美國(guó)過(guò)去一年多以來(lái)對(duì)中美貿(mào)易、投資、科技、人員交流等諸多領(lǐng)域的限制。
從特朗普上臺(tái)本身來(lái)看，美國(guó)軍方報(bào)告、此后的301調(diào)查報(bào)告，以及美國(guó)對(duì)中國(guó)的政策轉(zhuǎn)向具有一定的偶然性。但是，奧巴馬政府第二任期開(kāi)始的對(duì)華政策變化、對(duì)國(guó)際經(jīng)貿(mào)格局的重塑，以及特朗普的對(duì)華政策在美國(guó)國(guó)內(nèi)獲得支持，這都表明，美國(guó)對(duì)華政策的轉(zhuǎn)變有其深刻的歷史原因及其必然性。這種必然性無(wú)法用中美關(guān)系的周期性理論來(lái)解釋，在部分程度上可以用中美權(quán)力轉(zhuǎn)移理論來(lái)解釋，但更大程度上仍然需要從第一篇第1章提到的國(guó)際秩序距離的角度來(lái)進(jìn)行理解。
二、不斷升級(jí)的中美貿(mào)易沖突：如何應(yīng)對(duì)和管控？
在貿(mào)易沖突中，美國(guó)在談判中的一些要求已經(jīng)和中國(guó)的核心利益發(fā)生了沖突。但是這種沖突發(fā)生在兩個(gè)層面。第一個(gè)層面是無(wú)解的沖突。美國(guó)的一部分代表性觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)和美國(guó)的沖突是根本性的，中國(guó)的力量上升就是對(duì)美國(guó)地位的削弱甚至毀滅。這種代表性觀點(diǎn)認(rèn)為中美沖突已經(jīng)超出經(jīng)濟(jì)層面，因此必然導(dǎo)致雙邊較強(qiáng)烈度的沖突，甚至這一沖突可能擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域以外的各個(gè)方面。反過(guò)來(lái)，類似的觀點(diǎn)在中國(guó)也有一定代表性。如果僅僅局限于這個(gè)層面，則中美貿(mào)易沖突必將無(wú)解，我們只能看到雙方關(guān)系緊張程度的不斷升級(jí)、甚至失控。
第二個(gè)層面是有解的沖突。美國(guó)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的質(zhì)疑主要包括：中國(guó)如何實(shí)現(xiàn)在全球供應(yīng)鏈中地位的攀升？中國(guó)經(jīng)濟(jì)地位上升的方式、手段是否合理，是否可以接受？中國(guó)是否存在非市場(chǎng)導(dǎo)向的政策和做法？事實(shí)上，歐盟和日本等國(guó)家也有類似的困惑和疑慮。在此基礎(chǔ)上，美國(guó)方面所關(guān)注的中國(guó)強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)移、市場(chǎng)準(zhǔn)入、不合理的補(bǔ)貼等問(wèn)題，部分可能是存在誤解，同時(shí)也可能是中國(guó)政策確實(shí)存在改進(jìn)空間。總體上，在這些問(wèn)題上達(dá)成和解、共識(shí)的可能性仍然是存在的。
基于兩類焦點(diǎn)問(wèn)題的劃分來(lái)看，中國(guó)需要將兩類沖突適度分割，不宜過(guò)度關(guān)注中美貿(mào)易沖突無(wú)解的一面。否則，中美貿(mào)易沖突的悲觀預(yù)期將自我實(shí)現(xiàn)，真正的演變?yōu)橐粓?chǎng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系的災(zāi)難。中國(guó)應(yīng)該做的，是將兩個(gè)層面的沖突來(lái)源劃分清楚：對(duì)于無(wú)解的沖突，他強(qiáng)任他強(qiáng)。對(duì)于有解的沖突，則要謹(jǐn)慎對(duì)待、努力推動(dòng)達(dá)成共識(shí)，在保證中國(guó)核心利益不受侵害的前提下有所取舍、積極推動(dòng)國(guó)內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)性改革。
同時(shí)，在應(yīng)對(duì)中美貿(mào)易沖突的過(guò)程中，中國(guó)的政策也需要聚焦核心利益，并以此為出發(fā)點(diǎn)形成邏輯一致的政策框架。當(dāng)然，中美貿(mào)易沖突當(dāng)中，中國(guó)的核心經(jīng)濟(jì)利益是什么，也是需要討論和界定的問(wèn)題（詳見(jiàn)第二篇第7章）。2018年3月以來(lái)，中美貿(mào)易沖突不斷升級(jí)。從關(guān)稅戰(zhàn)到投資戰(zhàn)，再到技術(shù)戰(zhàn)，甚至還有發(fā)生金融戰(zhàn)的潛在可能。本報(bào)告將對(duì)這四個(gè)方面的沖突進(jìn)行全面分析。
關(guān)稅戰(zhàn)：對(duì)中國(guó)的最重要沖擊，是對(duì)開(kāi)放預(yù)期的沖擊
中美貿(mào)易摩擦以來(lái)，諸多文獻(xiàn)針就加征關(guān)稅對(duì)于國(guó)家福利的影響進(jìn)行了測(cè)算，其結(jié)果都比較小，加征關(guān)稅對(duì)于國(guó)家真實(shí)收入的影響大都低于1%。但是另一方面，金融市場(chǎng)的情緒對(duì)中美貿(mào)易戰(zhàn)反應(yīng)強(qiáng)烈。如何解釋這種矛盾，關(guān)稅戰(zhàn)對(duì)中國(guó)沖擊到底有多大？
我們基于量化貿(mào)易模型進(jìn)行分析，測(cè)算了關(guān)稅戰(zhàn)對(duì)兩國(guó)福利（以真實(shí)收入衡量）的影響，以及中國(guó)走向全面封閉的福利效應(yīng)。結(jié)果顯示：（1）已有測(cè)算傾向于低估貿(mào)易摩擦對(duì)一國(guó)福利的影響，而我們?cè)谫Q(mào)易模型中考慮了中間品貿(mào)易、壟斷競(jìng)爭(zhēng)（相對(duì)于完全競(jìng)爭(zhēng)）以及企業(yè)異質(zhì)性，這些將極大地增加福利效應(yīng)的影響。（2）但即便如此，我們的研究也發(fā)現(xiàn)，如果中美只是相互加征關(guān)稅，這對(duì)兩國(guó)福利的負(fù)面影響較?。欢谥袊?guó)走向全面封閉的情形下，中國(guó)的福利最大將下降約80%。這足見(jiàn)堅(jiān)持改革開(kāi)放之重要，中國(guó)一定不能被中美貿(mào)易沖突打亂了對(duì)外開(kāi)放的步伐。
上述結(jié)果也表明，市場(chǎng)的明顯的悲觀情緒，可能主要來(lái)自于中美貿(mào)易戰(zhàn)引發(fā)的對(duì)于中國(guó)對(duì)外開(kāi)放進(jìn)程出現(xiàn)倒退的預(yù)期。只要中國(guó)堅(jiān)定地落實(shí)擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放政策，中美貿(mào)易摩擦對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響較為有限，市場(chǎng)也必將重拾信心（詳見(jiàn)報(bào)告第二篇第1章）。不過(guò)，如果關(guān)稅戰(zhàn)不斷升級(jí)、長(zhǎng)期化，這可能對(duì)企業(yè)的長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)行為、重大決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，這對(duì)于包括中國(guó)在內(nèi)的現(xiàn)行全球分工格局將產(chǎn)生深刻沖擊。
關(guān)稅戰(zhàn)：美國(guó)加征關(guān)稅排除機(jī)制帶來(lái)的緩沖和隱憂
美國(guó)針對(duì)加征關(guān)稅的排除機(jī)制，在中美貿(mào)易摩擦的分析中不容忽視。短期來(lái)看，其緩沖作用明顯，體現(xiàn)了兩國(guó)經(jīng)濟(jì)的密切依存關(guān)系，但長(zhǎng)期來(lái)看仍然存在隱憂（詳見(jiàn)報(bào)告第二篇第2章）。我們對(duì)USTR加征關(guān)稅排除申請(qǐng)數(shù)據(jù)以及典型案例的深入分析，得到了以下結(jié)論：
其一，加征關(guān)稅的排除商品，所涉及規(guī)模、比例都相當(dāng)可觀，為關(guān)稅戰(zhàn)提供了緩沖。截至2019年9月底，340億清單的排除申請(qǐng)裁決率已經(jīng)達(dá)到96.1%，排除商品金額占比約為25.12%；160億清單的排除申請(qǐng)裁決率目前僅為79.3%，而排除商品金額占比已達(dá)到約25.70%，最終占比預(yù)計(jì)將顯著高于340億清單。而2000億和3000億清單對(duì)美國(guó)自身的負(fù)面影響更大，其排除比例很可能會(huì)更高?？梢?jiàn)，排除機(jī)制緩解了中國(guó)企業(yè)面臨的短期壓力。不過(guò)，中方企業(yè)也應(yīng)該關(guān)注美國(guó)官方公布的排除信息，積極與美方商業(yè)伙伴溝通排除后的關(guān)稅分擔(dān)機(jī)制。
其二，排除獲批和被拒絕的理由明確。從執(zhí)行結(jié)果來(lái)看，獲批的各類排除加征關(guān)稅商品，基本符合美國(guó)官方公布的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：(1)尋求中國(guó)以外的商品替代來(lái)源面臨困難；(2)加征關(guān)稅對(duì)申請(qǐng)主體造成嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損害；(3)加征關(guān)稅商品與中國(guó)制造2025不相關(guān)。在這方面，我們重點(diǎn)分析了滾珠軸承。而沒(méi)有獲批的排除加征關(guān)稅商品，如客車四缸發(fā)動(dòng)機(jī)、某些特殊軸承，則有以下幾個(gè)特點(diǎn)：(1)屬于重點(diǎn)打擊的產(chǎn)業(yè)，或者產(chǎn)業(yè)升級(jí)方向；(2)可替代性相對(duì)較強(qiáng)；(3)對(duì)消費(fèi)者影響較小。
第三，關(guān)稅排除機(jī)制對(duì)于美國(guó)來(lái)說(shuō)相當(dāng)理性。一方面，避免美國(guó)企業(yè)短期承壓過(guò)大，發(fā)生不可逆的損失；另一方面，通過(guò)增加不確定性，迫使產(chǎn)業(yè)鏈與中國(guó)脫鉤、壓制中國(guó)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展。從中長(zhǎng)期來(lái)看，中國(guó)需警惕產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)受阻風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)需要對(duì)關(guān)稅未被排除的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行評(píng)估，并提供一定的政策支持，但是這種支持應(yīng)基于競(jìng)爭(zhēng)中性原則。比如，以相關(guān)受損行業(yè)為切入點(diǎn)，大力改善相關(guān)行業(yè)的營(yíng)商環(huán)境、進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放等。
最后，中美應(yīng)停止關(guān)稅戰(zhàn)、取消已經(jīng)加征的關(guān)稅，或至少不應(yīng)繼續(xù)升級(jí)關(guān)稅戰(zhàn)。中美雙方互相加征關(guān)稅，只會(huì)造成扭曲加劇、福利損失上升，最后導(dǎo)致雙輸。這是兩國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的共識(shí)。而雙方當(dāng)中，任何一方的加征關(guān)稅，也會(huì)帶來(lái)雙輸?shù)慕Y(jié)果。由于雙方貿(mào)易量的不平衡，在美國(guó)政府咄咄逼人的態(tài)勢(shì)下，在規(guī)模上中國(guó)無(wú)法對(duì)等報(bào)復(fù)，在經(jīng)濟(jì)意義上中國(guó)也沒(méi)有必要進(jìn)行對(duì)等報(bào)復(fù)。在條件允許的情況下，兩國(guó)應(yīng)通過(guò)排除機(jī)制這一緩沖機(jī)制，進(jìn)行良性互動(dòng)。
投資戰(zhàn)：中國(guó)赴美投資遭國(guó)別歧視
特朗普政府上臺(tái)后的2017和2018年，中國(guó)對(duì)美直接投資的規(guī)模出現(xiàn)快速下降趨勢(shì)。具體地，從2016年的460億美元下降到2017年的290億美元，降幅達(dá)37%。2018年更是進(jìn)一步降至48億美元，同比劇減84%?；跉v史和最新數(shù)據(jù)的經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，CFIUS的審查中存在針對(duì)中國(guó)的國(guó)別歧視，并且已有的審查結(jié)果將會(huì)帶來(lái)顯著的威懾效應(yīng)，這正是近年來(lái)中國(guó)對(duì)美直接投資出現(xiàn)大幅下滑的主要原因（詳見(jiàn)報(bào)告第二篇第3章）。
CFIUS是美國(guó)政府負(fù)責(zé)審查外資對(duì)美并購(gòu)交易的最重要部門(mén)。CFIUS相關(guān)法規(guī)的變革，則體現(xiàn)了美國(guó)政府對(duì)待外國(guó)直接投資的基本態(tài)度。2018年8月13日，特朗普簽署通過(guò)《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法》（以下簡(jiǎn)稱FIRRMA）[1]。此后CFIUS權(quán)限顯著擴(kuò)大，對(duì)中國(guó)投資產(chǎn)生了重要影響（詳見(jiàn)報(bào)告第二篇第4章），特別是：（1）新增了對(duì)新興技術(shù)的審查，而且要求新興技術(shù)出口需要持有許可證，并滿足出口管制要求。（2）強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)有企業(yè)及“外國(guó)政府控制的交易”的審查。（3）擴(kuò)大與盟國(guó)的信息共享，聯(lián)手封鎖中國(guó)的技術(shù)類投資。目前美歐日已經(jīng)正式開(kāi)始投資安全合作，合作內(nèi)容是交換交易信息，協(xié)調(diào)審查標(biāo)準(zhǔn)。
中國(guó)赴美投資遭到國(guó)別歧視，需要引起中方高度關(guān)注。中國(guó)企業(yè)不應(yīng)低估交易受到CFIUS審查的可能性。中國(guó)企業(yè)應(yīng)主動(dòng)審視自身的資本結(jié)構(gòu)，以確定自己是否屬于CFIUS定義的“受政府控制”企業(yè)。當(dāng)確實(shí)是國(guó)企時(shí)，中國(guó)企業(yè)應(yīng)強(qiáng)調(diào)并購(gòu)的商業(yè)動(dòng)機(jī)，明確非優(yōu)惠性質(zhì)的融資來(lái)源，重申對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。
此外從審查程序來(lái)看，中國(guó)企業(yè)要重視在非正式申報(bào)階段與CFIUS的溝通，了解各委員的態(tài)度和擔(dān)心。對(duì)確實(shí)存在敏感技術(shù)或資產(chǎn)的交易，中國(guó)企業(yè)應(yīng)遵守FIRRMA的要求，將敏感因素從并購(gòu)目標(biāo)中分離出來(lái)，滿足CFIUS在交易所有權(quán)和治理方面提出的條件，并對(duì)安全相關(guān)的各項(xiàng)要求進(jìn)行承諾。
投資戰(zhàn)壓力下，中國(guó)不應(yīng)封殺美企，相反應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放
作為回應(yīng)，中國(guó)不宜封殺美資企業(yè)，而是應(yīng)該對(duì)美資在內(nèi)的外資企業(yè)進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放。中美貿(mào)易沖突當(dāng)中，特朗普?qǐng)F(tuán)隊(duì)中的鷹派成員明確表示應(yīng)該與中國(guó)脫鉤（delink）。這不符合中國(guó)利益，中國(guó)應(yīng)當(dāng)保持與美國(guó)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，維護(hù)中國(guó)在全球供應(yīng)鏈當(dāng)中的地位，這才是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的核心利益。在應(yīng)對(duì)中美貿(mào)易沖突的過(guò)程中，中國(guó)需要從核心利益出發(fā)，避免政策失誤。從保持對(duì)外開(kāi)放、維持中國(guó)在全球供應(yīng)鏈當(dāng)中的地位來(lái)看，中國(guó)不但不應(yīng)該制裁美國(guó)在華投資企業(yè)，相反，應(yīng)該進(jìn)一步改善營(yíng)商環(huán)境、一視同仁地對(duì)美國(guó)企業(yè)實(shí)行更為開(kāi)放的市場(chǎng)準(zhǔn)入政策。
國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系紛繁復(fù)雜，這既是一席觥籌交錯(cuò)、推杯換盞的盛宴，又是一場(chǎng)你死我活、一較勝負(fù)的拳擊臺(tái)。而在拳擊臺(tái)上，除了積極進(jìn)攻、消極防守之外，還有第三種戰(zhàn)術(shù)，就是摟抱。處于弱勢(shì)的藍(lán)方，在扭轉(zhuǎn)局勢(shì)之前，可以摟抱住紅方，這樣紅方就無(wú)法再進(jìn)攻。藍(lán)方抱得越緊，則紅方越是無(wú)計(jì)可施。全球供應(yīng)鏈也是這樣，中國(guó)和美國(guó)抱得越緊，美國(guó)就越難以對(duì)中國(guó)進(jìn)行攻擊，而且中國(guó)和美國(guó)抱得越緊，也越有利于中國(guó)融入到全球供應(yīng)鏈當(dāng)中、并且進(jìn)一步提升中國(guó)在其中的地位。從此意義而言，在中美貿(mào)易沖突當(dāng)中，中國(guó)要強(qiáng)化與美國(guó)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的聯(lián)系，而不是與之脫鉤（詳見(jiàn)報(bào)告第二篇第7章）。這一點(diǎn)在2019年3月15日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)外商投資法》中有所體現(xiàn)，中國(guó)重申了保持開(kāi)放吸引外資的決心。
但是，根據(jù)2019年6月我們與美中貿(mào)易全國(guó)委員會(huì)（USBC）的談話調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在中美貿(mào)易沖突的背景下，美企感受到了經(jīng)營(yíng)環(huán)境的明顯惡化。例如，某家上海的美國(guó)企業(yè)，在近一年經(jīng)歷了170多次執(zhí)法檢查，實(shí)際上只有2次查出了問(wèn)題。2019年6月，中國(guó)也出臺(tái)了不可靠實(shí)體清單機(jī)制，雖然沒(méi)有確定具體企業(yè)明單，但這一不確定性，極大地引發(fā)了美資企業(yè)的恐慌，顯著提高了在華美資企業(yè)的合規(guī)成本。在此背景下，中國(guó)應(yīng)給出明確的政策信號(hào)，鼓勵(lì)和支持與美國(guó)高科技企業(yè)進(jìn)行合作，增加相關(guān)政策的透明度和可預(yù)期性。
技術(shù)戰(zhàn)：中美技術(shù)有脫鉤跡象，中國(guó)應(yīng)理性應(yīng)對(duì)
中美貿(mào)易沖突以來(lái)，美國(guó)政府阻礙雙邊留學(xué)生、技術(shù)人員的正常交流，對(duì)中國(guó)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)封鎖和禁運(yùn)。截至2019年6月，被美國(guó)納入“實(shí)體清單”的中國(guó)企業(yè)及其海外子公司總計(jì)261家，占美國(guó)實(shí)體清單總數(shù)的21.9%，僅次于俄羅斯的317家，已經(jīng)成為實(shí)體清單涉及數(shù)量的第二大國(guó)家。
目前中美雙邊技術(shù)合作已經(jīng)受到?jīng)_擊，中美科技合作已經(jīng)大幅降溫。從1990年代中后期的“九五”時(shí)期開(kāi)始到“十二五”時(shí)期結(jié)束，在中國(guó)與所有其他國(guó)家合作申請(qǐng)的國(guó)際專利中，中美合作數(shù)量的占比一直在40%到42%之間波動(dòng)，并且呈現(xiàn)波動(dòng)上升。但是在“十三五”時(shí)期的前3年，中美合作占比已跌落至38.5%，2018年更是降至33.9%。數(shù)量上來(lái)看，中美合作申請(qǐng)的國(guó)際專利，從“十二五”時(shí)期的年均1265項(xiàng)，降到了“十三五”時(shí)期前3年的年均945項(xiàng)，下降幅度達(dá)25.3%。
不過(guò)有兩個(gè)事實(shí)仍然值得強(qiáng)調(diào)。一方面，中國(guó)與日本、英國(guó)等國(guó)科技合作關(guān)系正在日益密切，這在相當(dāng)大程度上填補(bǔ)了中美科技合作下滑帶來(lái)的空缺。其中，中國(guó)與日本、英國(guó)合作申請(qǐng)的國(guó)際專利，近3年的年均數(shù)量較“十二五”時(shí)期年均數(shù)量分別增長(zhǎng)了24%、45%。值得注意的是，中國(guó)與日本、英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)聯(lián)合申請(qǐng)的國(guó)際專利數(shù)量，在2018年都出現(xiàn)了顯著上升。另一方面，從聯(lián)合申請(qǐng)國(guó)際專利來(lái)看國(guó)際技術(shù)合作，美國(guó)目前仍然是中國(guó)的最重要合作伙伴。2018年中美聯(lián)合申請(qǐng)國(guó)際專利990項(xiàng)，其占比仍然達(dá)到三分之一強(qiáng)，甚至大于中德（426項(xiàng)）、中日合作數(shù)量（425項(xiàng)）之和。值得注意的是，中俄合作申請(qǐng)的國(guó)際專利在2018年僅為5項(xiàng)。這又表明，中美技術(shù)合作仍然占有相當(dāng)重要的位置，不容忽視。
面對(duì)第一科技大國(guó)的脫鉤威脅，中國(guó)應(yīng)理性應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。首先，要清楚地看到，美國(guó)政府以企業(yè)所有制、或危害美國(guó)國(guó)家安全、違背美國(guó)法律為由，對(duì)中國(guó)的高科技企業(yè)進(jìn)行禁運(yùn)和技術(shù)封鎖。其次，從競(jìng)爭(zhēng)中性、產(chǎn)業(yè)政策之間找到交集、找到兩者的相容之處，對(duì)現(xiàn)有政策進(jìn)行改革。要注意到，我國(guó)在產(chǎn)業(yè)政策、國(guó)有企業(yè)等領(lǐng)域，確實(shí)存在改進(jìn)的空間，其中的一些做法甚至也影響到了中國(guó)的創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。我們需要對(duì)此重新審視，這也是繼續(xù)堅(jiān)持深化改革開(kāi)放的努力方向。第三，去除不必要的行政干預(yù)，讓中國(guó)的高科技企業(yè)自主做出選擇。企業(yè)到底應(yīng)該怎么做，華為這樣的企業(yè)比誰(shuí)都清楚。第四，中國(guó)應(yīng)盡可能地留在全球價(jià)值鏈當(dāng)中，同時(shí)可以增加中國(guó)作為最終需求者的地位，以縮短全球價(jià)值鏈。第五，努力發(fā)展不受美國(guó)控制的區(qū)域價(jià)值鏈，例如，包括中國(guó)臺(tái)灣、日本、韓國(guó)、歐洲國(guó)家在內(nèi)的區(qū)域價(jià)值鏈。
最后，從問(wèn)題產(chǎn)生的原因，以及解決問(wèn)題的角度來(lái)看，全球化條件下軍民兩用科技的高度發(fā)展與擴(kuò)散改變了傳統(tǒng)的安全邊界與軍事優(yōu)勢(shì)，只有通過(guò)建構(gòu)新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管控機(jī)制才能緩解技術(shù)和供應(yīng)鏈安全擔(dān)憂，避免中美脫鉤和逆全球化趨勢(shì)（詳見(jiàn)報(bào)告第一篇第3章）。在這方面，華為表態(tài)將5G技術(shù)授權(quán)給美國(guó)企業(yè)，正是具體的解決方式之一。
技術(shù)戰(zhàn)：中美應(yīng)合作推動(dòng)形成對(duì)等、有效、全面的國(guó)際技術(shù)轉(zhuǎn)讓多邊規(guī)則。
當(dāng)前，國(guó)際技術(shù)轉(zhuǎn)讓多邊規(guī)則嚴(yán)重缺失。這體現(xiàn)在以下三方面：第一，只有對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)的規(guī)則，沒(méi)有促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓的規(guī)則。第二，對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的優(yōu)勢(shì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)極高，但對(duì)發(fā)展中國(guó)家的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)極低。第三，只有約束政府的國(guó)際經(jīng)濟(jì)法規(guī)則，但基本沒(méi)有能夠約束跨國(guó)公司技術(shù)壟斷行為的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。
在此背景下，中國(guó)對(duì)禁止強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓的承諾，不但超過(guò)了TRIMs的要求，而且也是絕大多數(shù)其他世貿(mào)組織成員沒(méi)有做過(guò)的承諾。中美雙方的分歧在于：中方認(rèn)為是在使用自己的政策靈活空間，美方認(rèn)為這影響了自己的商業(yè)利益，雙方有各自的道理。如果中美能夠推動(dòng)相關(guān)國(guó)際規(guī)則的形成，對(duì)于穩(wěn)定中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系和世界貿(mào)易體系是有好處的。
本報(bào)告對(duì)推動(dòng)形成國(guó)際技術(shù)轉(zhuǎn)讓規(guī)則給出了5點(diǎn)建議（詳見(jiàn)第二篇第5章）：
首先，盡管中國(guó)早已經(jīng)承諾——不以技術(shù)轉(zhuǎn)讓作為外資準(zhǔn)入的條件，但這種禁止技術(shù)轉(zhuǎn)讓履行要求的承諾并沒(méi)有成為一個(gè)多邊紀(jì)律。中國(guó)應(yīng)該支持將這一規(guī)則多邊化，并結(jié)合下述4點(diǎn)內(nèi)容，與美合作共同推動(dòng)形成對(duì)等、有效、全面的國(guó)際技術(shù)轉(zhuǎn)讓多邊規(guī)則。美國(guó)也應(yīng)看到，這將是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)中美雙贏之舉。
其次，多邊技術(shù)轉(zhuǎn)讓規(guī)則，既要限制技術(shù)輸入國(guó)的政策干預(yù)，也應(yīng)限制技術(shù)輸出國(guó)的政策干預(yù)。技術(shù)轉(zhuǎn)讓方與受讓方的契約自由，都應(yīng)該得到保護(hù)。對(duì)于尖端技術(shù)，如果技術(shù)轉(zhuǎn)讓方認(rèn)為采取技術(shù)保守戰(zhàn)略，不進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)讓對(duì)其更有利，那他自己就會(huì)加強(qiáng)技術(shù)保密，不對(duì)外轉(zhuǎn)讓技術(shù)，這并不需要政府進(jìn)行干預(yù)。如果技術(shù)轉(zhuǎn)讓方愿意轉(zhuǎn)讓技術(shù)給其他國(guó)家，則說(shuō)明這種轉(zhuǎn)讓行為更符合其商業(yè)利益。在此情況之下，出口國(guó)采取技術(shù)輸出限制措施將會(huì)對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生扭曲作用，不符合技術(shù)轉(zhuǎn)讓方的商業(yè)利益。技術(shù)輸出國(guó)政府基于國(guó)家安全原因進(jìn)行技術(shù)出口限制應(yīng)該基于“必要”原則，不應(yīng)濫用國(guó)家安全理由進(jìn)行出口限制和技術(shù)輸出限制。在這個(gè)問(wèn)題上，有關(guān)的國(guó)際規(guī)則需要完善，應(yīng)該進(jìn)一步明確哪些基于國(guó)家安全理由進(jìn)行的技術(shù)輸出限制是必要的。
其三，應(yīng)該建立限制技術(shù)壟斷行為的國(guó)際規(guī)則。在這方面，《國(guó)際技術(shù)轉(zhuǎn)讓行動(dòng)守則（草案）》里面有大量?jī)?nèi)容可以作為進(jìn)一步磋商的基礎(chǔ)。
第四，應(yīng)該考慮基因資源、傳統(tǒng)知識(shí)、民間藝術(shù)等的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)問(wèn)題，避免在技術(shù)貿(mào)易中使得這些知識(shí)產(chǎn)權(quán)的所有者和利益相關(guān)者的利益受損。
最后，還應(yīng)考慮建立與數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代相適應(yīng)的國(guó)際技術(shù)轉(zhuǎn)讓規(guī)則。在尊重國(guó)家主權(quán)、國(guó)家安全利益以及個(gè)人隱私的前提下，促進(jìn)以數(shù)字形式存在的技術(shù)的自由轉(zhuǎn)讓。
此外，還應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》進(jìn)行補(bǔ)充完善，使其更加平衡，同時(shí)將其發(fā)展成為一個(gè)全面的技術(shù)貿(mào)易自由化規(guī)則體系，這應(yīng)該成為世貿(mào)組織長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)。對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的最終目的，是為了促進(jìn)技術(shù)的創(chuàng)新和技術(shù)的交易。也許未來(lái)的TRIPs將擴(kuò)展成為另一個(gè) GATT (General Agreement on Trade in Technology，《技術(shù)貿(mào)易總協(xié)定》) ，或者 GATK (General Agreement on Trade in Knowledge，《知識(shí)貿(mào)易總協(xié)定》)。
金融戰(zhàn)：美國(guó)金融制裁殺傷力強(qiáng)大，中國(guó)應(yīng)對(duì)需從長(zhǎng)計(jì)議
當(dāng)前，美國(guó)對(duì)中國(guó)實(shí)施金融制裁的鋒芒已經(jīng)初露。從現(xiàn)有的丹東銀行、昆侖銀行，再到2019年6月傳聞不配合美國(guó)調(diào)查的三家商業(yè)銀行，美國(guó)金融制裁的現(xiàn)實(shí)或潛在的威脅來(lái)越大。不過(guò)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)和金融市場(chǎng)體量巨大、國(guó)際關(guān)聯(lián)度高，多家中國(guó)商業(yè)銀行均為全球系統(tǒng)性重要商業(yè)銀行，美國(guó)難以對(duì)中國(guó)實(shí)施與伊朗、俄羅斯相同量級(jí)的金融制裁。對(duì)于中資銀行可能止步于常規(guī)性的金融制裁，例如，對(duì)大型中資銀行的巨額罰款、對(duì)中小型中資銀行則可能切斷美元業(yè)務(wù)。對(duì)其他企業(yè)和個(gè)人可能存在更多的常規(guī)金融制裁手段。盡管美國(guó)難以對(duì)中國(guó)發(fā)動(dòng)全面的金融制裁，但是中國(guó)仍應(yīng)未雨綢繆，為應(yīng)對(duì)金融制裁做好充分的準(zhǔn)備和最壞的準(zhǔn)備（詳見(jiàn)報(bào)告第二篇第6章）。
首先，美國(guó)金融制裁威力強(qiáng)大。正是基于CHIPS的美元霸權(quán)、長(zhǎng)臂管轄的法理依據(jù)，以及通過(guò)SWIFT系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)挾天子以令諸侯，美國(guó)的金融制裁具有強(qiáng)大的殺傷力。歐洲國(guó)家的金融機(jī)構(gòu)也深受其害，歐洲多家銀行都因此遭受巨額罰款。
其次，美國(guó)金融制裁的威懾力尚難以動(dòng)搖。歐洲國(guó)家已經(jīng)做出了兩個(gè)重要嘗試來(lái)應(yīng)對(duì)美國(guó)的金融制裁，即 “阻斷法案”和INSTEX為平臺(tái)的金融創(chuàng)新，但是均難以對(duì)抗美國(guó)的金融霸權(quán)。此外，區(qū)塊鏈、數(shù)字貨幣技術(shù)，也難以撼動(dòng)美國(guó)的金融霸權(quán)地位。一方面，歐洲在該領(lǐng)域的技術(shù)水平明顯落后于美國(guó)和中國(guó)。另一方面，中國(guó)在這方面暫時(shí)具有一定技術(shù)優(yōu)勢(shì)，但是從長(zhǎng)期來(lái)看，中國(guó)的數(shù)字穩(wěn)定幣發(fā)展的主要約束條件不是技術(shù)，而是資本賬戶的不完全開(kāi)放。但目前中國(guó)開(kāi)放資本賬戶的條件還很不成熟。此外，IMF雖然提出推動(dòng)SDR穩(wěn)定幣，但仍然面臨著SDR的固有困境。
再次，應(yīng)對(duì)美國(guó)金融制裁，中國(guó)應(yīng)從長(zhǎng)計(jì)議，應(yīng)基于現(xiàn)實(shí)、理性應(yīng)對(duì)。第一，在中期，從現(xiàn)實(shí)主義出發(fā)，中國(guó)應(yīng)盡量避免將雙邊沖突升級(jí)到金融戰(zhàn)，避免觸發(fā)美國(guó)實(shí)施較大規(guī)模的金融制裁。第二，中國(guó)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)在美國(guó)法律框架內(nèi)，積極維護(hù)自身利益。建立完善的反洗錢(qián)框架，增強(qiáng)合規(guī)意識(shí)。第三，密切關(guān)注數(shù)字穩(wěn)定幣的發(fā)展，通過(guò)根本性的改革，為中國(guó)的數(shù)字穩(wěn)定幣發(fā)展創(chuàng)造開(kāi)放、兼容的金融環(huán)境。中國(guó)需要從長(zhǎng)遠(yuǎn)著眼，加快推動(dòng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、匯率彈性浮動(dòng)等一系列根本性的改革，為資本賬戶開(kāi)放奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
最后，美國(guó)頻繁推出金融制裁，特朗普政府反復(fù)失信，在此情況下，中國(guó)應(yīng)順勢(shì)推動(dòng)人民幣國(guó)際化，同時(shí)積極推動(dòng)國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。（1）尤其是美聯(lián)儲(chǔ)即將進(jìn)入降息周期，要抓住這一有利的時(shí)間窗口期，推動(dòng)人民幣匯率形成機(jī)制向充分的彈性匯率制轉(zhuǎn)變，同時(shí)完善人民幣外匯市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖工具及其流動(dòng)性。這是推動(dòng)人民幣國(guó)際使用的前提條件之一。（2）在貿(mào)易和投資領(lǐng)域，對(duì)于中國(guó)有談判能力和定價(jià)權(quán)的情況，應(yīng)爭(zhēng)取更多使用人民幣計(jì)價(jià)和結(jié)算。（3）完善熊貓債的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)境外和多邊金融機(jī)構(gòu)在華發(fā)行人民幣債券。（4）對(duì)于已經(jīng)陷入美國(guó)金融制裁的中國(guó)金融機(jī)構(gòu)，既來(lái)之則安之，要讓這些機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。（5）中國(guó)迫切需要打造完整的現(xiàn)代金融服務(wù)體系產(chǎn)業(yè)鏈，以緩解金融制裁的影響，例如海運(yùn)金融服務(wù)體系。
三、以制度協(xié)調(diào)和制度型開(kāi)放應(yīng)對(duì)中美沖突
我們對(duì)中美貿(mào)易摩擦和歷史上的日美貿(mào)易摩擦進(jìn)行了比較。兩者呈現(xiàn)出一些共性，即：經(jīng)濟(jì)全球化使國(guó)家之間的交往，從商品和要素的交換，越來(lái)越向生產(chǎn)一體化演進(jìn)。而在更緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系中，制度差異使兩個(gè)國(guó)家間的制度矛盾逐步放大。在此過(guò)程中，貿(mào)易摩擦從微觀經(jīng)濟(jì)摩擦、向全局性摩擦以及制度摩擦擴(kuò)展。世界市場(chǎng)一體化程度的加深，要求市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則具有一致性，而各國(guó)經(jīng)濟(jì)制度差異造成了市場(chǎng)運(yùn)行模式的多樣性。這兩方面的矛盾逐步加深，由此導(dǎo)致各國(guó)制度協(xié)調(diào)的必要性不斷上升，但同時(shí)協(xié)調(diào)的難度也在日益增加。當(dāng)矛盾累積到一定程度，會(huì)以某種激進(jìn)的沖突形式爆發(fā)出來(lái)。
作為一個(gè)理想的結(jié)果，上述矛盾的爆發(fā)將促使雙方從局部政策協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)向全面的制度協(xié)調(diào)。在實(shí)現(xiàn)這個(gè)理想結(jié)果的過(guò)程中，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)全球化由商品和貿(mào)易交換向生產(chǎn)一體化演進(jìn)，協(xié)商的重點(diǎn)就會(huì)逐步由關(guān)稅等邊界措施，向產(chǎn)業(yè)政策、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、國(guó)有企業(yè)等“結(jié)構(gòu)性問(wèn)題”轉(zhuǎn)變。綜合性結(jié)構(gòu)談判和磋商將逐步成為制度協(xié)調(diào)的重要內(nèi)容。中國(guó)在2019年初提出的制度型開(kāi)放政策，通過(guò)自主的開(kāi)放來(lái)與國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則對(duì)接，這對(duì)于促進(jìn)中美制度協(xié)調(diào)具有積極意義（詳見(jiàn)第三篇第1章）。
全球多邊機(jī)制：中國(guó)應(yīng)積極應(yīng)對(duì)“發(fā)展中國(guó)家地位”壓力、推動(dòng)WTO改革
中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提升、競(jìng)爭(zhēng)力不斷上升，這些給守住“發(fā)展中國(guó)家地位”提供出了時(shí)間考驗(yàn)。2018年，中國(guó)人均GDP接近1萬(wàn)美元。即使按5%的增速計(jì)算，十四五期末，中國(guó)人均GDP將超過(guò)1.25萬(wàn)美元。不僅僅是總量指標(biāo)，越來(lái)越多的質(zhì)量指標(biāo)也顯示，中國(guó)的守勢(shì)面臨越來(lái)越大的壓力——當(dāng)然，這恰恰也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得成績(jī)的表現(xiàn)。
在WTO改革中，美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家所持有的所謂“反搭便車”態(tài)度。尤其是近年來(lái)，美歐等國(guó)家多次強(qiáng)調(diào)，中國(guó)不適合繼續(xù)作為發(fā)展中國(guó)家享受WTO的優(yōu)惠待遇，希望中國(guó)能承擔(dān)更多的責(zé)任。在守住“發(fā)展中國(guó)家“地位的過(guò)程中，中國(guó)面臨的成本越來(lái)越高，不但失去很多朋友，而且很多針對(duì)發(fā)展中國(guó)家的優(yōu)惠政策，也不見(jiàn)得單純對(duì)中國(guó)有利（詳見(jiàn)第三篇第2章）。
發(fā)展中、發(fā)達(dá)國(guó)家在WTO的待遇差異，主要體現(xiàn)在是否適用“特殊和差別待遇”條款。在這方面，中國(guó)面臨越來(lái)越大的壓力。中國(guó)應(yīng)在反對(duì)直接對(duì)等的前提下，對(duì)WTO成員國(guó)分類改革主動(dòng)做出預(yù)案，積極回應(yīng)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的關(guān)切，在全球經(jīng)貿(mào)治理體系中承擔(dān)更大的責(zé)任，促進(jìn)WTO適應(yīng)新形勢(shì)而變革前進(jìn)。
具體而言，“特殊和差別待遇”條款分布在WTO的各類協(xié)定中，涉及155個(gè)條款（155項(xiàng)條款的具體分布，可以參見(jiàn)第三篇第2章），大體可以分為6類：1.增加發(fā)展中國(guó)家成員貿(mào)易機(jī)會(huì)的條款。2.要求WTO成員，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家保護(hù)發(fā)展中國(guó)家成員利益的條款。3.允許發(fā)展中國(guó)家在執(zhí)行多邊貿(mào)易規(guī)則和紀(jì)律時(shí)一定靈活性的條款。4.給予發(fā)展中國(guó)家成員更長(zhǎng)的過(guò)渡期條款。5.技術(shù)授助條款。6.對(duì)最不發(fā)達(dá)國(guó)家的特殊和差別待遇。所有上述內(nèi)容可以劃分為兩大類：一類是需要發(fā)達(dá)國(guó)家采取行動(dòng)來(lái)完成的，一類是允許發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)不同義務(wù)的規(guī)定。
需要注意的是，“發(fā)展中國(guó)家地位”問(wèn)題在WTO層面更多的是道義上的考量，實(shí)質(zhì)上，中國(guó)在《貿(mào)易便利化協(xié)定》等正在逐步承擔(dān)接近于發(fā)達(dá)國(guó)家的責(zé)任，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的進(jìn)一步提升，中國(guó)在全球貿(mào)易體系中的引領(lǐng)作用將進(jìn)一步加強(qiáng)，必將承擔(dān)更多的責(zé)任。
借鑒WTO成員身份調(diào)整的實(shí)踐，以及中國(guó)自身的實(shí)際情況，我們提出以下政策建議（詳見(jiàn)第三篇第2章）：1．依據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和能力承擔(dān)更多的責(zé)任，回應(yīng)發(fā)達(dá)國(guó)家的關(guān)切。在不同的條款中，可以按照一事一議原則，承擔(dān)不同的責(zé)任。2．中國(guó)應(yīng)該通過(guò)多邊、區(qū)域、雙邊等層面，加強(qiáng)與新興經(jīng)濟(jì)體、發(fā)展中國(guó)家、金磚國(guó)家和東亞國(guó)家的合作，平衡發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的利益訴求，推進(jìn)適合全球貿(mào)易發(fā)展的新規(guī)則體系。3．繼續(xù)支持WTO促進(jìn)發(fā)展和能力建設(shè)，促進(jìn)最不發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展。
區(qū)域多邊機(jī)制：中國(guó)應(yīng)盡快決定加入CPTPP
在美國(guó)退出TPP、中美貿(mào)易沖突的背景下，中國(guó)宜盡快決定加入CPTPP：（1）中國(guó)加入CPTPP能獲得巨大的經(jīng)濟(jì)收益，并倒逼國(guó)內(nèi)制度型開(kāi)放。（2）和2015年相比，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與CPTPP的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的差距在明顯縮小。（3）美國(guó)退出TPP，中國(guó)加入CPTPP難度顯著降低。（4）長(zhǎng)期來(lái)看，美國(guó)具有重返CPTPP的可能性，中國(guó)應(yīng)把握住特朗普政府退出TPP的有利窗口期。（5）中國(guó)加入CPTPP，有利于中國(guó)對(duì)遵守高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則給出可信的承諾，從而增加美國(guó)對(duì)中國(guó)執(zhí)行雙邊協(xié)定的信任。（6）中國(guó)加入CPTPP，還有利于中國(guó)未來(lái)進(jìn)行其他高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)協(xié)定談判。考慮到CPTPP的一些規(guī)則未來(lái)也會(huì)納入到世貿(mào)組織的多邊層面，因此中國(guó)加入CPTPP不僅是“二次入世”的意義，還具有“改世”的意義（詳見(jiàn)報(bào)告第三篇第3章）。
在操作層面，中國(guó)應(yīng)制定加入時(shí)間表、對(duì)加入可行性進(jìn)行詳細(xì)論證、向CPTPP成員國(guó)表達(dá)加入意向，然后在CPTPP啟動(dòng)擴(kuò)容程序后，根據(jù)程序向CPTPP提出申請(qǐng)。官方和政府層面，一是中國(guó)商務(wù)部應(yīng)盡快委托智庫(kù)完成加入CPTPP的可行性研究報(bào)告；二是利用中日政治關(guān)系重回正常軌道的契機(jī)，優(yōu)先爭(zhēng)取到日本這一CPTPP主導(dǎo)成員國(guó)對(duì)中國(guó)加入CPTPP的支持；三是同CPTPP的11個(gè)成員國(guó)保持接觸，爭(zhēng)取這些國(guó)家的支持。除日本外，起關(guān)鍵作用的成員包括澳大利亞、新加坡、越南、加拿大等國(guó)家。中國(guó)政府部門(mén)應(yīng)征集產(chǎn)業(yè)界對(duì)中國(guó)加入CPTPP的意見(jiàn)，以便評(píng)估利弊。
當(dāng)然，中國(guó)加入CPTPP確實(shí)面臨一些困難，中國(guó)也應(yīng)做好被CPTPP拒之門(mén)外的準(zhǔn)備。為化解這些困難，中國(guó)一方面自身應(yīng)切實(shí)通過(guò)深化改革對(duì)接規(guī)則，另一方面，也應(yīng)該和CPTPP成員國(guó)以及美國(guó)保持溝通，通過(guò)溝通爭(zhēng)取到這些國(guó)家的支持?？傮w而言，中國(guó)應(yīng)主動(dòng)做出加入CPTPP的決定。即使中國(guó)暫時(shí)無(wú)法加入CPTPP，對(duì)中國(guó)最好的選擇依然是對(duì)標(biāo)CPTPP規(guī)則進(jìn)行改革開(kāi)放。因?yàn)槊绹?guó)重返之后，中國(guó)只能通過(guò)談判其他高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)協(xié)定來(lái)緩解CPTPP的壓力，如果從現(xiàn)在開(kāi)始就向高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則看齊，未來(lái)中國(guó)談判其他高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)協(xié)定的難度將大為降低。此外，CPTPP許多規(guī)則會(huì)體現(xiàn)在世貿(mào)組織改革之中，從而演變?yōu)槎噙呉?guī)則，中國(guó)按照加入CPTPP的要求深化改革開(kāi)放也有利于參與世貿(mào)組織改革，并做好接受未來(lái)多邊規(guī)則的準(zhǔn)備。
雙邊合作：中歐加強(qiáng)合作，分四步實(shí)現(xiàn)中歐自貿(mào)區(qū)
基于在歐洲的實(shí)地調(diào)研，我們觀察到：中美貿(mào)易沖突背景下，中歐合作基礎(chǔ)有望得到強(qiáng)化。首先，中美貿(mào)易沖突，歐洲經(jīng)濟(jì)也受傷。中美關(guān)稅戰(zhàn)本身，及其不確定性，這兩大沖擊將導(dǎo)致歐洲經(jīng)濟(jì)下滑。近期OECD的一份研究報(bào)告給出了相關(guān)測(cè)算結(jié)果。此外，貿(mào)易沖突對(duì)全球價(jià)值鏈的破壞，也對(duì)歐洲經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了負(fù)面沖擊。中美貿(mào)易沖突的持續(xù)、升級(jí)，將大幅增加歐洲陷入衰退的風(fēng)險(xiǎn)，這不符合歐洲的經(jīng)濟(jì)利益。
值得注意的是，對(duì)于中國(guó)“非市場(chǎng)導(dǎo)向的政策和做法”，歐美的質(zhì)疑具有高度共識(shí)，但是在解決方式上，歐洲與美國(guó)有根本性分歧。對(duì)于美國(guó)挑起貿(mào)易戰(zhàn)、欲將中國(guó)趕出多邊貿(mào)易體系的做法，歐洲機(jī)構(gòu)表示完全反對(duì)。歐洲正在積極推動(dòng)WTO改革，推動(dòng)形成新的規(guī)則，以適應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)的新形勢(shì)。對(duì)于美歐貿(mào)易沖突，歐洲自身也在尋求多邊解決方案。
但是，歐洲對(duì)中國(guó)的抱怨和擔(dān)憂，也可能成為影響中歐合作的障礙：（1）對(duì)于中國(guó)“非市場(chǎng)導(dǎo)向的政策和做法”，歐洲多有抱怨，甚至與美國(guó)有較強(qiáng)共識(shí)。（2）競(jìng)爭(zhēng)力的焦慮：在高技術(shù)領(lǐng)域，歐洲擔(dān)憂中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)壓力。（3）意識(shí)形態(tài)和所有制問(wèn)題的擔(dān)憂。
中美貿(mào)易沖突將是一個(gè)長(zhǎng)期問(wèn)題，并且正在其他領(lǐng)域擴(kuò)展。在此過(guò)程中，中國(guó)應(yīng)克服前述障礙，與歐洲加強(qiáng)經(jīng)貿(mào)合作，而歐洲也有這方面的強(qiáng)烈需求。具體而言，除了推動(dòng)中歐在一帶一路倡議方面的合作之外，中歐經(jīng)貿(mào)合作可以分四步走：第一步，中歐完成雙邊投資協(xié)定（BIT）談判。第二步，中歐推動(dòng)形成共識(shí)、合力推進(jìn)WTO改革，拯救WTO機(jī)制的生命力。第三步，中國(guó)通過(guò)自身改革、與歐洲協(xié)商，推動(dòng)歐盟承認(rèn)中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位。第四步，中歐實(shí)現(xiàn)雙邊自貿(mào)區(qū)（FTA）協(xié)定（詳見(jiàn)報(bào)告第三篇第4章）。
中國(guó)自身：如何推動(dòng)國(guó)有企業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)中性改革？
在中美經(jīng)貿(mào)談判過(guò)程中，國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中性問(wèn)題無(wú)疑是爭(zhēng)論焦點(diǎn)之一。目前，OECD發(fā)布競(jìng)爭(zhēng)中性報(bào)告已經(jīng)在相關(guān)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定中起到了基礎(chǔ)性作用，CPTPP和USMCA都加入了基于競(jìng)爭(zhēng)中性原則制定的國(guó)有企業(yè)條款。2018年以來(lái)，美歐日已經(jīng)發(fā)布了6份聯(lián)合聲明，其中最主要的訴求，就是要在現(xiàn)行WTO多邊補(bǔ)貼規(guī)則中，納入國(guó)有企業(yè)問(wèn)題。在美歐日2019年5月最新的聯(lián)合聲明中，三方表態(tài)將盡快完成產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼新規(guī)則的制定工作，并吸納其他WTO主要成員國(guó)加入，以發(fā)起新一輪產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼和國(guó)有企業(yè)規(guī)則的談判。
美日歐的6份聯(lián)合聲明反映了國(guó)際產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則的最新動(dòng)向，其中針對(duì)國(guó)有企業(yè)的意圖非常明顯（詳見(jiàn)第三篇第7章）。其一，美歐日推動(dòng)補(bǔ)貼規(guī)則改革的重要目標(biāo)，就是重新商定WTO規(guī)則下的公共機(jī)構(gòu)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。如果將國(guó)有企業(yè)、國(guó)有商業(yè)銀行認(rèn)定為公共機(jī)構(gòu)，則其向下游企業(yè)提供貨物或服務(wù)、向其他企業(yè)提供貸款或參股的行為，都將構(gòu)成補(bǔ)貼。在此基礎(chǔ)上，受到補(bǔ)貼的企業(yè)（通常是國(guó)有企業(yè)），將受到制裁。其二，以往WTO規(guī)則認(rèn)定的補(bǔ)貼，主要是財(cái)政補(bǔ)貼，而美日歐提出補(bǔ)貼范圍的界定，應(yīng)從財(cái)政行為擴(kuò)大至金融領(lǐng)域：（1）國(guó)有銀行提供的借貸與公司資信不符，以及可能存在的政府隱性擔(dān)保問(wèn)題；（2）政府主導(dǎo)的基金進(jìn)行非商業(yè)考慮的股權(quán)投資；（3）非商業(yè)考慮的債轉(zhuǎn)股。上述三種情況的資金來(lái)源涉及到了國(guó)有銀行、產(chǎn)業(yè)基金。這一趨勢(shì)與《美墨加協(xié)定》中的國(guó)有企業(yè)條款是一致的。
十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中國(guó)雖然加快了國(guó)有企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)立法，但在監(jiān)管中性、債務(wù)中性和政府財(cái)政補(bǔ)貼方面，仍然與國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則存在較大差距。中國(guó)應(yīng)在堅(jiān)持符合自身國(guó)情的改革原則基礎(chǔ)上，努力推進(jìn)內(nèi)部改革、致力于適應(yīng)國(guó)際規(guī)則的同時(shí)，推動(dòng)國(guó)際規(guī)則的變革。根據(jù)我們的測(cè)算，國(guó)有企業(yè)的超額競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)主要來(lái)自行政壟斷、融資；所獲補(bǔ)貼雖然較多，但并未帶來(lái)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)；在稅收方面存在超額劣勢(shì)（詳見(jiàn)第三篇第5章）。另一方面，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)份額受到擠壓的主要是民營(yíng)企業(yè)，港澳臺(tái)資企業(yè)基本可以處于競(jìng)爭(zhēng)中性狀態(tài)，外資企業(yè)仍然具有一定的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。
因此國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中性改革，其最大受益者將是中國(guó)的民營(yíng)企業(yè)，同時(shí)這也有助于增加外企的獲得感，提升整體資源配置效率，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)邁向高質(zhì)量發(fā)展。因此，中國(guó)盡早落實(shí)并推進(jìn)國(guó)企改革具有其迫切性。另一方面，中國(guó)推動(dòng)國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中性改革，也具有可行性：隨著國(guó)有企業(yè)，尤其是中央國(guó)有企業(yè)，全要素生產(chǎn)率的不斷提升，國(guó)有企業(yè)接受競(jìng)爭(zhēng)中性的實(shí)力不斷提升。
針對(duì)上述最新變化，我們提出中國(guó)應(yīng)在以下方面推動(dòng)國(guó)內(nèi)改革（詳見(jiàn)第三篇第7章）：第一，首先應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，競(jìng)爭(zhēng)中性與產(chǎn)業(yè)政策并不是互相排斥的，兩者可以找到交集。這種情況就是對(duì)市場(chǎng)主體一視同仁的產(chǎn)業(yè)政策。第二，中國(guó)應(yīng)盡快在國(guó)有企業(yè)分類改革的基礎(chǔ)上，啟動(dòng)“競(jìng)爭(zhēng)中性”改革。分類推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，有現(xiàn)成方案可循。十八屆三中全會(huì)提出“準(zhǔn)確界定不同國(guó)有企業(yè)功能”，之后中央于2015 年印發(fā)了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》完全符合這一改革方向。第三，加快經(jīng)濟(jì)干預(yù)方式從產(chǎn)業(yè)政策向競(jìng)爭(zhēng)政策轉(zhuǎn)型。第四，在金融市場(chǎng)貫徹“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則，消除隱性補(bǔ)貼。第五，規(guī)范產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，明確授予標(biāo)準(zhǔn)，提高透明度。
注：
[1]FIRRMA是《2019年國(guó)防授權(quán)法》的一部分，《2019年國(guó)防授權(quán)法》還包括《2018年出口管制改革法》（ECRA）
本文系上海浦山新金融發(fā)展基金會(huì)課題報(bào)告《直面中美貿(mào)易沖突 堅(jiān)持深化改革開(kāi)放》總報(bào)告。課題負(fù)責(zé)人為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所國(guó)際貿(mào)易室主任、研究員東艷和徐奇淵，課題組主要成員還包括蘇慶義、姚曦、趙海、崔凡、陳思翀、潘圓圓。
未收藏
