中國的根基——農(nóng)村金融重構(gòu)與改革視角
徐忠 著
中信出版社 2020年6月
推薦語
農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)是中國社會(huì)的根基，也是中國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的難點(diǎn)。如何讓金融很好地服務(wù)三農(nóng)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民、農(nóng)村現(xiàn)代化是金融改革的難題。徐忠《中國的根基》一書集多年政策研究之成果，從市場(chǎng)主導(dǎo)、政策引導(dǎo)、明確政府市場(chǎng)的權(quán)責(zé)邊界、構(gòu)建激勵(lì)相容的政策體系和金融生態(tài)環(huán)境著手，闡述了新技術(shù)基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的農(nóng)村金融體系構(gòu)想和改革，值得有志于農(nóng)村金融研究和了解農(nóng)村金融的同仁一讀。
——人民銀行原副行長(zhǎng) 吳曉靈
《中國的根基》為我們?cè)敿?xì)詮釋了鄉(xiāng)村振興背景下我國農(nóng)村金融服務(wù)如何才能滿足各類新型經(jīng)營主體多元化、差異化的新需求，信息技術(shù)快速發(fā)展基礎(chǔ)上農(nóng)村金融資源的配置效率如何才能助推城鄉(xiāng)一體化加快發(fā)展的步伐，以及在中國金融改革再出發(fā)的當(dāng)下如何才能構(gòu)建一個(gè)市場(chǎng)主導(dǎo)、政策引導(dǎo)、激勵(lì)相容、有效競(jìng)爭(zhēng)、聚焦“三農(nóng)”的多層次農(nóng)村金融服務(wù)體系。全書以問題為導(dǎo)向，集歷史經(jīng)驗(yàn)、學(xué)術(shù)研究、理論探討、政策建議于一體，讀來發(fā)人深思。
——清華大學(xué)五道口金融學(xué)院院長(zhǎng) 張曉慧
徐忠博士的這本新書從歷史和前瞻的角度探討了中國農(nóng)村金融的改革和發(fā)展進(jìn)程，以及金融市場(chǎng)和財(cái)政政策、利率政策對(duì)農(nóng)村金融服務(wù)的廣泛影響，內(nèi)容豐富，分析透徹，值得一讀。
——國際貨幣基金組織副總裁 張濤
農(nóng)村金融可以說是一個(gè)老大難問題，改革開始以來也做了很多不同的嘗試，但效果似乎并不理想。徐忠一直在宏觀經(jīng)濟(jì)部門工作，卻長(zhǎng)期關(guān)注農(nóng)村金融問題，不但對(duì)行業(yè)有深刻的理解，解決問題的思路也很獨(dú)到。比如，不能簡(jiǎn)單地靠引進(jìn)新機(jī)構(gòu)，關(guān)鍵是要改變農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的公司治理，同時(shí)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的利率定價(jià)，等等。很多思想看起來簡(jiǎn)單，但來自于實(shí)踐，又超越了實(shí)踐。這是我近年讀到的關(guān)于農(nóng)村金融問題的最好的一本著作。
——北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授 黃益平
農(nóng)村金融是中國經(jīng)濟(jì)的縮影，折射了政府與市場(chǎng)、中央與地方、金融與財(cái)政、央行與監(jiān)管和金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系，長(zhǎng)期面對(duì)道德風(fēng)險(xiǎn)與如何建立激勵(lì)約束兼容機(jī)制的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。徐忠以專業(yè)視角描述其復(fù)雜的歷史流變與現(xiàn)實(shí)困境，無曲筆、有卓見，直陳可建立持續(xù)農(nóng)村金融體系的可能路徑，也指出如何避免歧途與陷阱。如果關(guān)心中國金融業(yè)的健康，關(guān)心中國農(nóng)村，就應(yīng)當(dāng)讀讀他這本書。
——財(cái)新傳媒創(chuàng)辦人、社長(zhǎng) 胡舒立
作者簡(jiǎn)介
徐忠——經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、研究院，清華大學(xué)對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)博士生導(dǎo)師。中國金融四十人論壇成員，國務(wù)院參事室金融研究中心研究院，中國經(jīng)濟(jì)五十人論壇成員，中國金融論壇創(chuàng)始成員?，F(xiàn)就職于中國銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)，曾先后在中國人民銀行金融研究所、研究局、金融穩(wěn)定局、金融市場(chǎng)司工作，負(fù)責(zé)籌建上海票據(jù)交易所。
內(nèi)容簡(jiǎn)介
本書立足于我國國情尤其是特殊的體制背景，全面回顧了我國農(nóng)村金融改革歷史，系統(tǒng)描述了中國農(nóng)村金融發(fā)展現(xiàn)狀，對(duì)現(xiàn)有的政策框架進(jìn)行了探討和分析，同時(shí)結(jié)合農(nóng)村金融改革發(fā)展的歷史邏輯和未來前景，對(duì)當(dāng)前爭(zhēng)議較大的農(nóng)村信用社改革、非正規(guī)金融改革發(fā)展以及其他相關(guān)重點(diǎn)難點(diǎn)問題均進(jìn)行了考察和討論，最終提出一系列切實(shí)可行的政策建議。
目錄
代引言
前 言
第一章 我國農(nóng)村金融改革發(fā)展的歷程
一、我國農(nóng)村金融體系發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段
二、我國農(nóng)村金融改革發(fā)展取得了重要進(jìn)展
第二章 本輪農(nóng)村金融政策及創(chuàng)新的主要做法
一、財(cái)政金融政策引導(dǎo)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系服務(wù)“三農(nóng)”
二、完善擔(dān)保和保險(xiǎn)創(chuàng)新有效分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)
三、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系的建設(shè)
四、農(nóng)村支付體系全面推進(jìn)
五、金融市場(chǎng)服務(wù)“三農(nóng)”取得新進(jìn)展
第三章 當(dāng)前農(nóng)村金融市場(chǎng)和政策框架存在的問題
一、農(nóng)村金融市場(chǎng)仍不適應(yīng)農(nóng)村金融需求的發(fā)展
二、政策的精準(zhǔn)度有待改進(jìn)
三、農(nóng)村金融的市場(chǎng)化水平仍需提高
四、在互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域?qū)οM(fèi)者和投資者保護(hù)不足
第四章 鄉(xiāng)村振興引領(lǐng)農(nóng)村金融新需求
一、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略離不開金融支持
二、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化將引發(fā)金融服務(wù)結(jié)構(gòu)性升級(jí)
三、金融支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施應(yīng)是一個(gè)系統(tǒng)工程
第五章 金融科技與農(nóng)村金融
一、金融科技重塑農(nóng)村金融競(jìng)爭(zhēng)格局和風(fēng)險(xiǎn)特征
二、促進(jìn)數(shù)字普惠金融的政策框架
第六章 農(nóng)村信用社改革研究
一、省聯(lián)社體制的由來及面臨的挑戰(zhàn)
二、農(nóng)村信用社改革的原則與底線
三、農(nóng)信社改革的目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)路徑
第七章 非正規(guī)金融與新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展
一、我國的非正規(guī)金融
二、非正規(guī)金融的優(yōu)勢(shì)及其局限性
三、我國新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展
四、我國規(guī)范發(fā)展非正規(guī)金融和新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的意義
五、政策建議
第八章 公共財(cái)政、金融支農(nóng)與農(nóng)村金融改革
一、貧困地區(qū)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營環(huán)境
二、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為
三、金融支農(nóng)的實(shí)際效率
四、政策建議
第九章 利率政策、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)行為與農(nóng)村信貸配置
一、問題的提出
二、農(nóng)村信貸資金的外流和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)低效并存
三、市場(chǎng)扭曲造成的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)效率損失
四、市場(chǎng)扭曲下的金融機(jī)構(gòu)行為
五、政策建議
第十章 大型商業(yè)銀行服務(wù)“三農(nóng)”的模式研究
一、研究思路6
二、文獻(xiàn)綜述
三、理論分析
四、實(shí)證分析
五、政策建議
第十一章 新時(shí)代農(nóng)村金融改革的理念與原則
一、中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與農(nóng)村金融
二、建立可持續(xù)農(nóng)村金融體系還需要做什么？
三、完善農(nóng)村金融的改革方式
前言
2008年全球金融危機(jī)后，如何解決發(fā)展、效率與平等關(guān)系問題，成為全球的一個(gè)難題。發(fā)達(dá)國家無法推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，片面依賴寬松的貨幣政策，遲遲未能解決問題。中國依靠社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得很大進(jìn)展。本書以農(nóng)村金融為例，分析金融在促進(jìn)發(fā)展、效率和平等中的作用，并集中探討了在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)金融治理方面農(nóng)村金融如何平衡好發(fā)展、效率與平等關(guān)系，做到可持續(xù)發(fā)展。新世紀(jì)以來的我國農(nóng)村金融改革以國家加大投入為主要特征，使多層次的機(jī)構(gòu)體系初步得以建立，也探索出以結(jié)構(gòu)化貨幣政策、財(cái)稅優(yōu)惠政策和金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)為主的一整套政策工具箱，有力地提升了涉農(nóng)信貸的投放力度和農(nóng)村金融服務(wù)的綜合化、市場(chǎng)導(dǎo)向和覆蓋面，在“降成本、控風(fēng)險(xiǎn)、廣覆蓋”等方面取得明顯成效。但是我國農(nóng)村金融體系也留下了一些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，主要體現(xiàn)在農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)公司治理、及時(shí)校正高效的金融監(jiān)管、市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及風(fēng)險(xiǎn)處置和市場(chǎng)化退出機(jī)制均不健全，嚴(yán)重依賴于行政化管理和財(cái)政投入，整體看商業(yè)可持續(xù)和自我約束發(fā)展的能力弱。面臨鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的更高要求，農(nóng)村金融體系必須進(jìn)一步深化改革，牢牢把握“金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)”的本質(zhì)要求，堅(jiān)持“市場(chǎng)主導(dǎo)、政策引導(dǎo)”的基本取向，強(qiáng)化激勵(lì)相容的政策體系和金融生態(tài)，健全有效競(jìng)爭(zhēng)、以完善公司治理為核心的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管體系，利用數(shù)字技術(shù)促進(jìn)農(nóng)村金融創(chuàng)新與監(jiān)管水平提升。
農(nóng)村金融體系作為我國金融體系的重要組成部分，是我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的重要支撐。長(zhǎng)期以來，黨中央、國務(wù)院高度重視發(fā)揮金融在服務(wù)“三農(nóng)”中的重要作用，始終把深化農(nóng)村金融改革、健全政策扶持體系、推動(dòng)金融創(chuàng)新作為主攻方向。然而，與城市金融相比，農(nóng)村金融交易成本高、缺乏抵押品、風(fēng)險(xiǎn)高，再加上我國地域差異性較大，不僅經(jīng)營方式上有別于城市金融，而且對(duì)制度設(shè)計(jì)和發(fā)展路徑提出了更高更難的要求。習(xí)近平總書記曾這樣形容道“農(nóng)村金融仍然是個(gè)老大難問題，解決這個(gè)問題關(guān)鍵是要在體制機(jī)制和頂層設(shè)計(jì)上下功夫。”
針對(duì)這個(gè)“老大難問題”，我國農(nóng)村金融體系改革始終在路上，沒有完成時(shí)，只有進(jìn)行時(shí)。建國以來特別是新世紀(jì)以來，我國農(nóng)村金融改革以國家加大投入為主要特征，使多層次的機(jī)構(gòu)體系初步得以建立，也探索出以結(jié)構(gòu)化貨幣政策、財(cái)稅優(yōu)惠政策和金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)為主的一整套政策工具箱，有力地提升了涉農(nóng)信貸的投放力度和農(nóng)村金融服務(wù)的綜合化、市場(chǎng)導(dǎo)向和覆蓋面，在“降成本、控風(fēng)險(xiǎn)、廣覆蓋”等方面取得明顯成效。但是，我國農(nóng)村金融體系在體制和機(jī)制上改革還不到位，部分農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)商業(yè)可持續(xù)和自我約束發(fā)展能力較弱，建立健全的農(nóng)村金融體系還有很長(zhǎng)路要走。
“時(shí)易則事易，事易則備變”。傳統(tǒng)農(nóng)村金融體系正在承受來自需求端和供給端的系統(tǒng)性變化，微觀運(yùn)行機(jī)制和宏觀政策框架也需要隨之做出改變。對(duì)此，黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大部署，也是新時(shí)代做好“三農(nóng)”工作的總抓手，是金融系統(tǒng)開展農(nóng)村金融服務(wù)工作的根本遵循。
農(nóng)村金融體系改革是一項(xiàng)涉及廣泛的系統(tǒng)工程 ，需要多方面發(fā)力，共同推進(jìn)。本書立足于我國國情尤其是特殊的體制背景，全面回顧我國農(nóng)村金融改革歷史，系統(tǒng)描述了發(fā)展現(xiàn)狀，對(duì)現(xiàn)有的政策框架進(jìn)行了客觀評(píng)估，同時(shí)結(jié)合農(nóng)村金融改革發(fā)展的歷史邏輯和未來前景，對(duì)當(dāng)前爭(zhēng)議較大的農(nóng)村信用社和省聯(lián)社改革、數(shù)字技術(shù)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)、非正規(guī)金融和非改革發(fā)展問題以及其他相關(guān)重點(diǎn)難點(diǎn)問題進(jìn)行考察和討論，最終提出一系列切實(shí)可行的政策建議。
一、我國農(nóng)村金融改革的歷程回顧
我國農(nóng)村金融改革進(jìn)程與整個(gè)金融體制改革進(jìn)程相一致。自建國以來，我國農(nóng)村金融改革大體經(jīng)歷了單一銀行體系、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系逐步完善、農(nóng)村金融政策體系逐步建立三個(gè)階段?；仡櫚l(fā)展歷程，先是“填空”式自上而下建立或恢復(fù)了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)——農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用合作社，再是推動(dòng)農(nóng)信社進(jìn)行市場(chǎng)化為導(dǎo)向的改革，同時(shí)發(fā)展了一批新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和組織，繼而借助農(nóng)村金融的發(fā)展倒逼農(nóng)村金融政策體系以及配套政策體系的逐步成型，迄今初步形成了合作金融、商業(yè)金融、政策性金融并存的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系。
特別是改革開放以來，我國農(nóng)村金融改革可謂是中國經(jīng)濟(jì)改革開放的一個(gè)“縮影”。上世紀(jì)70年代末，一場(chǎng)始發(fā)于農(nóng)村、推廣至全國、最終影響至今的中國經(jīng)濟(jì)改革開放開始了，中國歷史從此揭開了新的篇章。與此同時(shí)，農(nóng)村金融改革發(fā)展中出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)問題，國家加大了風(fēng)險(xiǎn)處置力度，規(guī)范整頓農(nóng)村金融秩序，打擊取締了農(nóng)村合作基金會(huì)等各種非正規(guī)金融活動(dòng)，并通過央行對(duì)農(nóng)信社的支農(nóng)再貸款支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
2003年，新一輪農(nóng)村金融改革拉開了帷幕。按照“國家宏觀調(diào)控、加強(qiáng)監(jiān)管，省級(jí)政府依法管理、落實(shí)責(zé)任，信用社自我約束、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”原則，啟動(dòng)“花錢買機(jī)制”農(nóng)信社改革。配套推進(jìn)了相關(guān)改革，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務(wù)范圍，相繼開展了農(nóng)業(yè)小企業(yè)貸款、農(nóng)業(yè)科技貸款、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款等新業(yè)務(wù)。啟動(dòng)郵政儲(chǔ)蓄改革，將郵政儲(chǔ)蓄從郵政系統(tǒng)中分離出來，成立中國郵政儲(chǔ)蓄銀行，逐步向全功能微型金融服務(wù)機(jī)構(gòu)方向發(fā)展。啟動(dòng)農(nóng)業(yè)銀行三農(nóng)金融事業(yè)部改革。確定了農(nóng)業(yè)銀行“面向三農(nóng)、整體改制、商業(yè)運(yùn)作、擇機(jī)上市”的總體改革方向。調(diào)整和放寬了農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，允許成立村鎮(zhèn)銀行、資金互助社、貸款公司及只貸不存的小額貸款公司。試點(diǎn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等?？偟膩砜?，這一輪農(nóng)村金融改革特點(diǎn)在于，主要通過加大對(duì)投入的方式進(jìn)行，包括財(cái)政激勵(lì)、人民銀行差別準(zhǔn)備金支持，多元化金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”，并試點(diǎn)了農(nóng)村金融市場(chǎng)準(zhǔn)入的開放，同時(shí)鼓勵(lì)抵押、擔(dān)保以及發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。
二、前期改革存在的問題
雖然2003年以來的農(nóng)村金融改革發(fā)展進(jìn)展良好，整體上達(dá)到了各項(xiàng)政策正向激勵(lì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)加大投入的效果，農(nóng)村金融仍然是我國金融體系的薄弱環(huán)節(jié)。但是，從前期改革歷程可以看出，我國農(nóng)村金融體系仍是缺機(jī)制而不是缺資金?，F(xiàn)有體制有明顯的行政化特征，宏觀政策上存在重視政策目標(biāo)、忽視政策手段的傾向，微觀上沒有真正建立良好的公司治理機(jī)制，造成整個(gè)體系對(duì)優(yōu)惠政策投入依賴嚴(yán)重，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)化退出機(jī)制，監(jiān)管責(zé)任不落實(shí)，發(fā)展不可持續(xù)。
第一，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)公司治理機(jī)制普遍缺位。創(chuàng)新是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。好的治理結(jié)構(gòu)是創(chuàng)新能力基礎(chǔ)。目前，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)不完善，是其虧損的根本原因。能否建立治理結(jié)構(gòu)完善的農(nóng)村金融組織是農(nóng)村金融市場(chǎng)開放成功與否的關(guān)鍵指標(biāo)。在實(shí)踐中，監(jiān)管部門對(duì)基層農(nóng)信社法人治理提出了嚴(yán)格要求，包括“三會(huì)一層”設(shè)置、獨(dú)立董事乃至在董事會(huì)中成立了專門的人事、薪酬、風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)。但是，省聯(lián)社通過任命農(nóng)信社高管取得了全面管理權(quán)，取代了股東的決策地位，造成農(nóng)信社法人治理流于形式，從股東大會(huì)開始就成為“走程序”的擺設(shè)。小股東既難以掌握充足信息、通過董事會(huì)代表或股東大會(huì)進(jìn)行主動(dòng)治理，也難以通過交易“用腳投票”進(jìn)行被動(dòng)治理。此外，一些股權(quán)實(shí)際上是名股實(shí)債。
第二，農(nóng)村金融有效監(jiān)管體系缺乏，消費(fèi)者和投資者保護(hù)不足。一方面，金融監(jiān)管缺位、錯(cuò)位嚴(yán)重。農(nóng)信社目前處于多級(jí)監(jiān)管、多頭監(jiān)管，監(jiān)管對(duì)象和責(zé)任主體都不明確。銀監(jiān)部門既通過各省級(jí)、地市級(jí)派出機(jī)構(gòu)對(duì)省聯(lián)社、縣聯(lián)社（農(nóng)商行）進(jìn)行直接監(jiān)管，又通過省聯(lián)社對(duì)縣聯(lián)社（農(nóng)商行）進(jìn)行間接監(jiān)管。一是監(jiān)管部門疏于日常監(jiān)管。監(jiān)管部門往往以風(fēng)險(xiǎn)防范責(zé)任歸地方為由，將監(jiān)管責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給省聯(lián)社，同時(shí)也將專業(yè)金融監(jiān)管轉(zhuǎn)變成了地方政府的行政管理。二是造成監(jiān)管部門責(zé)任不明?？h級(jí)法人機(jī)構(gòu)一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)事件，究竟是銀監(jiān)分局監(jiān)管失職，還是省聯(lián)社出現(xiàn)管理問題，難以區(qū)分。三是部分新興領(lǐng)域存在的監(jiān)管空白相對(duì)更為嚴(yán)重。一些機(jī)構(gòu)借農(nóng)村金融、普惠金融之名，行影子銀行甚至非法金融之實(shí)。同時(shí)，另一方面，消費(fèi)者和投資者保護(hù)不足。從我國金融監(jiān)管的布局看，在“一行二會(huì)”體制下，金融消費(fèi)者和投資者權(quán)益得到了較好地保護(hù)。但是隨著金融科技的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在金融領(lǐng)域的應(yīng)用越來越廣，農(nóng)村的金融消費(fèi)者和投資者由于金融素養(yǎng)不高，既不熟悉相關(guān)技術(shù)，也不了解如何防范金融產(chǎn)品和服務(wù)存在的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)；當(dāng)權(quán)益被侵害時(shí)，多數(shù)消費(fèi)者和投資者缺乏保留證據(jù)和維權(quán)的意識(shí)，也不熟悉仲裁、訴訟等維權(quán)途徑。而從監(jiān)管層面看，線上業(yè)務(wù)產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)既很難作為監(jiān)管信息來源，也缺乏法律效力，更不能發(fā)揮數(shù)據(jù)便于實(shí)時(shí)、大規(guī)模采集和分析的優(yōu)勢(shì)；分業(yè)分段式監(jiān)管難以適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)跨界混業(yè)經(jīng)營、貫穿多層次市場(chǎng)體系的業(yè)務(wù)特征，現(xiàn)有的金融監(jiān)管體系無法有效監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品和服務(wù)。
第三，風(fēng)險(xiǎn)處置和市場(chǎng)化退出機(jī)制均不健全?，F(xiàn)有機(jī)制還缺乏及時(shí)校正問題的機(jī)制和動(dòng)力，往往到主要負(fù)責(zé)人換屆或個(gè)別機(jī)構(gòu)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)事件才能暴露問題。一方面，強(qiáng)調(diào)地方政府要承擔(dān)“兜底”責(zé)任，同時(shí)無論經(jīng)營者還是管理者自然希望不到萬不得已不要暴露問題。另一方面，地方政府還往往寄希望于通過吸收兼并“消滅”風(fēng)險(xiǎn)。地方政府做大法人機(jī)構(gòu)，將縣級(jí)農(nóng)村信用社合并為地市級(jí)、甚至省級(jí)統(tǒng)一法人機(jī)構(gòu)，其主要理由就是要解決部分機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)和包袱問題。按此傾向，必然進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)越大、機(jī)構(gòu)越大的惡性循環(huán)，最終需要中央出手“兜底”。如果因?yàn)閭€(gè)別機(jī)構(gòu)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，就推翻一貫行之有效的政策，用做大機(jī)構(gòu)的方法去“兜底”風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際上是“以優(yōu)補(bǔ)劣”、“獎(jiǎng)劣罰優(yōu)”，損害了員工敬業(yè)、經(jīng)營良好的農(nóng)村信用社的利益，釋放了錯(cuò)誤的激勵(lì)信號(hào)。
第四，地域差別化制度設(shè)計(jì)沒有跟上。我國東、中、西部地區(qū)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及地理環(huán)境迥異，地區(qū)之間農(nóng)村金融需求千差萬別，東部地區(qū)農(nóng)村金融的需求主要來自非農(nóng)部門，中部地區(qū)農(nóng)村的金融需求主要在種養(yǎng)業(yè)，而西部地區(qū)農(nóng)村的金融需求在很大程度上是用來滿足由于產(chǎn)出的不確定性帶來的生活方面盈余調(diào)劑。同樣是“三農(nóng)”問題，不同地區(qū)之間的側(cè)重點(diǎn)各不相同，東部地區(qū)的重點(diǎn)是農(nóng)村問題，中部地區(qū)的重點(diǎn)是農(nóng)業(yè)問題，而西部地區(qū)的重點(diǎn)是農(nóng)民問題。然而，之前的信用社改革中卻是一刀切。省聯(lián)社的設(shè)計(jì)難以適應(yīng)農(nóng)村金融需求多樣化的需要。以“一刀切”的方式建立縣聯(lián)社和省聯(lián)社，或許便于對(duì)信用社的管理，但是這樣的做法也會(huì)將風(fēng)險(xiǎn)集中到省和縣，中央政府要求改革的風(fēng)險(xiǎn)由省一級(jí)承擔(dān)。問題在于貧窮的省份是否能夠兜底。省聯(lián)社或許在其他省份適用，卻不適用一些有著多種金融需求形式的發(fā)達(dá)省份，甚至可能會(huì)出現(xiàn)扼殺金融創(chuàng)新的情況。在縣聯(lián)社體制下，所有的信用社都無一例外地加入，難以有體制外的競(jìng)爭(zhēng)，形成了事實(shí)上的壟斷，而壟斷是創(chuàng)新的天敵。
第五，基礎(chǔ)設(shè)施和政策支持有待進(jìn)一步加強(qiáng)。一是支撐金融發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施尚需完善，關(guān)鍵領(lǐng)域改革協(xié)調(diào)力度需要加大。體現(xiàn)在農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、登記、評(píng)估、抵押、流轉(zhuǎn)機(jī)制等尚未完全建立，動(dòng)產(chǎn)抵押等創(chuàng)新嚴(yán)重缺乏，一些已經(jīng)行之有效的做法尚未制度化、規(guī)范化。二是資本市場(chǎng)在支農(nóng)方面發(fā)揮的融資和風(fēng)險(xiǎn)管理功能都還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。三是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)起步晚、底子薄，保障水平低，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)服務(wù)能力和管控能力有待進(jìn)一步提升。
三、加快農(nóng)村金融改革的重要性和緊迫性
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，離不開金融系統(tǒng)的支持。既是金融支持農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，也為金融創(chuàng)新支農(nóng)產(chǎn)品和服務(wù)方式指明了方向，提出了更高要求。一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)農(nóng)村金融體系改革的方向提供了新的機(jī)遇?；趯?duì)農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形態(tài)的基本判斷，針對(duì)我國長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略明確提出要通過新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)并舉，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素的雙向流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。這為農(nóng)村金融體系提供了新的服務(wù)格局，農(nóng)信社等農(nóng)村社區(qū)金融機(jī)構(gòu)需要不斷下沉經(jīng)營而非上設(shè)大機(jī)構(gòu)。這既符合農(nóng)村金融體系發(fā)展的長(zhǎng)期利益，更符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要。另一方面，農(nóng)村金融體系改革也面臨巨大的市場(chǎng)挑戰(zhàn)。一部分城市郊區(qū)農(nóng)村將實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，農(nóng)村金融服務(wù)也自然轉(zhuǎn)向城市型金融服務(wù)；一部分邊遠(yuǎn)農(nóng)村可能通過易地扶貧搬遷或納入生態(tài)保護(hù)范圍，退出生產(chǎn)生活功能以及相應(yīng)的金融覆蓋面；更多的鄉(xiāng)村需要根據(jù)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)，與農(nóng)村基本經(jīng)營制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、農(nóng)村社會(huì)保障制度、生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償制度相銜接，提供更適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)的金融服務(wù)。農(nóng)信社等小型法人機(jī)構(gòu)也要應(yīng)對(duì)好利率市場(chǎng)化、混業(yè)經(jīng)營限制逐步放開、互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新等金融改革推進(jìn)帶來的跨域、跨界、跨業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)壓力，通過改革找到突破。在此情況下，加快農(nóng)村金融體系的改革具有突出的重要性和緊迫性。
第一，數(shù)字技術(shù)及其商業(yè)模式對(duì)重塑農(nóng)村金融體系而言，既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。一方面，數(shù)字技術(shù)能夠改變金融的供給行為特征。金融機(jī)構(gòu)或其他金融服務(wù)提供商的供給行為特征，決定著農(nóng)村金融服務(wù)的成本和風(fēng)險(xiǎn)水平。供給曲線的位置，既取決于各類相關(guān)金融基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展程度，更重要的是取決于金融服務(wù)提供商的管理能力和金融產(chǎn)品創(chuàng)新能力。數(shù)字技術(shù)具備高效、共享、低成本、低門檻的特點(diǎn)，在解決普惠金融傳統(tǒng)問題，即小額涉農(nóng)金融服務(wù)的高風(fēng)險(xiǎn)、高成本問題過程中具有天然優(yōu)勢(shì)。近年來實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)，數(shù)字技術(shù)促進(jìn)農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，農(nóng)村金融服務(wù)供給曲線向下大幅移動(dòng)，農(nóng)村金融服務(wù)供給成本（風(fēng)險(xiǎn)）下降，我國農(nóng)村金融供給端發(fā)生了很大變化，農(nóng)村金融市場(chǎng)的全局面貌已經(jīng)發(fā)生系統(tǒng)性改變。另一方面，“數(shù)字鴻溝”正在考驗(yàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)金融政策體系和產(chǎn)品服務(wù)能力。在傳統(tǒng)農(nóng)村金融難題（主要是高成本高風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的農(nóng)村金融覆蓋率不高和覆蓋深度不夠）可望得到根本解決的同時(shí)，新的問題已隨之產(chǎn)生，農(nóng)村金融市場(chǎng)的主要矛盾正是來自數(shù)字技術(shù)及其商業(yè)模式對(duì)這一領(lǐng)域的沖擊。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)數(shù)字技術(shù)能力培育緩慢，穩(wěn)定的存款來源被大量手機(jī)端產(chǎn)品撼動(dòng)，爭(zhēng)取存款的成本大幅度上升。廣大農(nóng)民面對(duì)“數(shù)字鴻溝”和令人眼花繚亂的風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品正在考驗(yàn)監(jiān)管部門綜合監(jiān)管、穿透監(jiān)管和行為監(jiān)管能力。
第二，經(jīng)濟(jì)組織形式的變化帶來了新的金融服務(wù)需求，也對(duì)農(nóng)村金融服務(wù)提出了更高的要求。從經(jīng)濟(jì)組織形式看，農(nóng)村經(jīng)營模式主要可分為四層，一是以種養(yǎng)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)作為規(guī)模經(jīng)營的基本模式；二是農(nóng)民合作社。這是集生產(chǎn)主體和服務(wù)主體為一身，融普通農(nóng)戶和新型主體于一體的組織。在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，農(nóng)民合作社自身既能根據(jù)市場(chǎng)需求做出有效響應(yīng)，也能發(fā)揮傳導(dǎo)市場(chǎng)信息、統(tǒng)一組織生產(chǎn)、運(yùn)用新型科技的載體作用，把分散的農(nóng)戶組織起來開展生產(chǎn)，還能讓農(nóng)戶享受到低成本、便利化的自我服務(wù)，有效彌補(bǔ)了分散農(nóng)戶經(jīng)營能力的不足。三是龍頭企業(yè)和各類農(nóng)業(yè)企業(yè)。在高端農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)方面，此類企業(yè)具備顯著的引導(dǎo)示范效應(yīng)，不僅自身能夠生產(chǎn)中高端農(nóng)產(chǎn)品，也能帶動(dòng)普通農(nóng)戶和其他新型經(jīng)營主體有效對(duì)接市場(chǎng)。四是傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)方式。與傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)融資需求不同，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體既全面繼承傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的“弱質(zhì)基因”，又不斷向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營體演進(jìn)，生產(chǎn)經(jīng)營顯示新模式，融資需求亦呈現(xiàn)新特征。但目前社會(huì)化中介服務(wù)不健全，使得新型主體在財(cái)產(chǎn)評(píng)估、登記交易以及處置變現(xiàn)環(huán)節(jié)受到雙重約束，嚴(yán)重阻礙金融資源的客觀投入。融資擔(dān)保平臺(tái)尚未構(gòu)筑完成，擔(dān)保中介機(jī)構(gòu)數(shù)量少、規(guī)模小、運(yùn)作不規(guī)范，導(dǎo)致整體風(fēng)險(xiǎn)抵御能力偏低。農(nóng)村征信體系不健全，信息處于零散、分割狀態(tài)，信用評(píng)級(jí)缺乏公平性和公開性，頻繁使用非市場(chǎng)型增信手段。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易和退出機(jī)制欠缺，抵押物進(jìn)行再流通和交易困難，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)發(fā)育的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性也必然帶來金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)能力培育的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性。對(duì)此，不能簡(jiǎn)單地把“三農(nóng)”作為一類服務(wù)對(duì)象，要求所有的金融機(jī)構(gòu)為“三農(nóng)”提供同樣的金融服務(wù)并不可取，應(yīng)根據(jù)需求主體分層提供金融服務(wù)：對(duì)于公司化和規(guī)?；男滦娃r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)要豐富金融產(chǎn)品、改善金融服務(wù)、提高資產(chǎn)質(zhì)量；對(duì)于傳統(tǒng)的小農(nóng)，金融服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大、成本高，要采取多種政策設(shè)計(jì)降低風(fēng)險(xiǎn)和成本，比如政策性金融機(jī)構(gòu)要成為資金批發(fā)的機(jī)構(gòu)和小型金融機(jī)構(gòu)結(jié)成合作關(guān)系。同時(shí)，利用金融科技的優(yōu)勢(shì)降低農(nóng)村金融平均成本和風(fēng)險(xiǎn)水平，降低由于信息不對(duì)稱以及距離遠(yuǎn)帶來的交易成本；加大貼息力度，加強(qiáng)信用體系建設(shè)，強(qiáng)化消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。
第三，電商平臺(tái)等農(nóng)業(yè)產(chǎn)銷新形式對(duì)農(nóng)村金融服務(wù)和新的業(yè)務(wù)形式提出了新的需求。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以推進(jìn)農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，內(nèi)涵上則以產(chǎn)業(yè)興旺是重點(diǎn)。當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)已從第一產(chǎn)業(yè)為主逐漸向第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的背景下，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新商業(yè)模式快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條延伸，生產(chǎn)、加工、冷鏈物流、銷售一體化發(fā)展。再加上近年來隨著電子商務(wù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)模式不斷改進(jìn)，降低了商品集散的規(guī)模等級(jí)和門檻，降低了倉儲(chǔ)成本，提高了流通效率，改變了農(nóng)村地區(qū)由于人口密度低、人員數(shù)量有限而導(dǎo)致的零售業(yè)發(fā)展不足的局面，也大大推動(dòng)了農(nóng)村商品走出去。在此背景下，各種“金融機(jī)構(gòu)+農(nóng)戶+電商平臺(tái)”合作模式不斷涌現(xiàn)，農(nóng)村金融服務(wù)需求和新的業(yè)務(wù)形式必然有利于涉農(nóng)信貸資金投入的不斷加大。一是形成了一批“生產(chǎn)商+批發(fā)商+農(nóng)家店+農(nóng)戶”的數(shù)字平臺(tái)，打通了工業(yè)品下鄉(xiāng)、農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城的“最后一公里”，農(nóng)村小額貸款業(yè)務(wù)由勞動(dòng)密集型向科技密集型轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了自動(dòng)授信和自動(dòng)審批的全流程線上化操作，極大地簡(jiǎn)便了客戶申請(qǐng)使用貸款的流程，集電商、金融、消費(fèi)、結(jié)算于一體的新型農(nóng)村金融生態(tài)圈正在形成。二是農(nóng)村支付促進(jìn)農(nóng)村電商發(fā)展。伴隨著農(nóng)村支付平臺(tái)的推廣，“線上支付+線上交易+線下取貨”模式基本形成。此外，通過農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)直播、社群化互動(dòng)、內(nèi)容營銷等創(chuàng)新的線上營銷方式，極大地農(nóng)產(chǎn)品電商的影響力，提升消費(fèi)體驗(yàn)。
第四，伴隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，三大要素供給的提檔升級(jí)，都會(huì)導(dǎo)致傳統(tǒng)農(nóng)村金融市場(chǎng)需求結(jié)構(gòu)發(fā)生重大改變。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，要重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，離不開農(nóng)民、土地和資金等三大要素供給。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提檔升級(jí)、農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)和農(nóng)民增收的實(shí)現(xiàn)、農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的加強(qiáng)、健康鄉(xiāng)村建設(shè)的推進(jìn)、農(nóng)村人居環(huán)境的持續(xù)改善，以及全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系的逐步健全無不需要金融提供資金支持。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；F(xiàn)代化、以及產(chǎn)業(yè)化程度逐年提高，也會(huì)大大提升對(duì)資金的需求。
四、觀念上，要突破五大束縛
推進(jìn)農(nóng)村金融改革中，當(dāng)務(wù)之急在于突破傳統(tǒng)觀念的束縛，以更長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光、更開闊的視野、更深入的探索，不斷創(chuàng)新發(fā)展與完善農(nóng)村金融體系建設(shè)。
第一個(gè)傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村金融“風(fēng)險(xiǎn)大、成本高、易虧損”，需要各種政策來支持。事實(shí)上，從國際經(jīng)驗(yàn)看，往往盈利高、回報(bào)高、經(jīng)營好的并不是大銀行。換言之，雖然農(nóng)村金融“風(fēng)險(xiǎn)大、成本高”，但如果允許市場(chǎng)化利率來抵補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)與成本，同時(shí)有保險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制作為保障，并不意味著必然“易虧損”，甚至?xí)哂?
第二個(gè)傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，“三農(nóng)”屬于弱勢(shì)群體，農(nóng)村金融與“三農(nóng)”之間是支持與被支持的關(guān)系。事實(shí)上，農(nóng)村金融與“三農(nóng)”之間應(yīng)當(dāng)是共生共榮的關(guān)系，二者之間相互依存、相互促進(jìn)。一味強(qiáng)調(diào)支持“三農(nóng)”，而不考慮農(nóng)村金融可持續(xù)性，顯然忽略了一個(gè)事實(shí)，即一個(gè)無法可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村金融體系是無法長(zhǎng)期支持“三農(nóng)”、服務(wù)“三農(nóng)”。只有農(nóng)村金融可持續(xù)，才能長(zhǎng)久地、可持續(xù)地為“三農(nóng)”發(fā)展做出貢獻(xiàn)。一味實(shí)施低利率，而罔顧農(nóng)村地區(qū)貸款高交易成本和高風(fēng)險(xiǎn)的事實(shí)，不僅會(huì)導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)不愿意在農(nóng)村地區(qū)發(fā)放貸款，還可能會(huì)加劇道德風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于這些短期、小額為主要特征的貸款而言，雖然表面看利率高，但相比于風(fēng)險(xiǎn)和成本而言，其實(shí)際支付利息并不高。此外，利率政策還需要與開放市場(chǎng)準(zhǔn)入相結(jié)合，否則壟斷格局下實(shí)施利率自由化，可能會(huì)發(fā)生扭曲，金融機(jī)構(gòu)會(huì)把經(jīng)營低效產(chǎn)生的高成本轉(zhuǎn)嫁為客戶融資的高利率，最終背離政策的初衷。總之，應(yīng)更多是從體制機(jī)制上入手，以市場(chǎng)化方式為主，以政策支持為輔，強(qiáng)化激勵(lì)相容，促進(jìn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不斷提升自身商業(yè)可持續(xù)性。事實(shí)上，無論是商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)還是政策性金融機(jī)構(gòu)，都首先需要實(shí)現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展，特別是財(cái)務(wù)可持續(xù)。如果對(duì)金融機(jī)構(gòu)投放涉農(nóng)貸款比例、存貸比等指標(biāo)加以硬性約束但缺乏針對(duì)性的激勵(lì)，效果就可能大打折扣，甚至反而逼迫金融機(jī)構(gòu)最終撤離縣域；道德風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)隨之產(chǎn)生，危及金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)健康，長(zhǎng)期看并不一定真正利于服務(wù)“三農(nóng)”。
第三個(gè)傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，支持“三農(nóng)”等同于支持農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。這種觀點(diǎn)背后根源在于沒有將政府的目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段區(qū)分開，其危害在于可能會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。政府的目標(biāo)是解決“三農(nóng)”問題、增加農(nóng)民收入，然而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的手段卻是多種多樣的，不能簡(jiǎn)單等同于支持農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。這種觀點(diǎn)實(shí)質(zhì)上是預(yù)設(shè)式、選擇性政策實(shí)施思維的一種體現(xiàn)，這也是長(zhǎng)期以來我國農(nóng)村金融支持政策效果不彰的一個(gè)重要原因。具體表現(xiàn)為由政府指定機(jī)構(gòu)、獲得專項(xiàng)政策或資金支持、從事專項(xiàng)政府指定業(yè)務(wù)的選擇性做法，或者采取嚴(yán)格控制措施限制農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的資金用途，這些不當(dāng)?shù)恼叻绞皆斐闪宿r(nóng)村金融機(jī)構(gòu)激勵(lì)扭曲、農(nóng)村金融市場(chǎng)扭曲，也不利于引導(dǎo)各類機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”。
第四個(gè)傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，在組織模式問題上，力圖在全國采取單一模式，越規(guī)范越好。如果說城市經(jīng)濟(jì)具備較大共性，主要為城市服務(wù)的商業(yè)銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)還可以按統(tǒng)一組織模式發(fā)展的話；由于我國地區(qū)差距很大，不同地區(qū)信用社發(fā)展水平和面臨的發(fā)展障礙也不一樣，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)信社模式在貧困地區(qū)或牧區(qū)不但經(jīng)營成本會(huì)高昂，也阻礙農(nóng)村金融組織形式因地制宜的創(chuàng)新。
第五個(gè)傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，推進(jìn)農(nóng)村金融改革主要依靠“正規(guī)軍”，漠視甚至無視非正規(guī)金融的重要性。應(yīng)認(rèn)識(shí)到非正規(guī)金融也是農(nóng)村金融的重要組成部分，正規(guī)金融和非正規(guī)金融各有優(yōu)劣勢(shì)，非正規(guī)金融過分正規(guī)化也會(huì)有問題。此外，非正規(guī)金融為借貸雙方提供了貼近實(shí)際資金供求狀況的定價(jià)機(jī)制，弱化了商業(yè)銀行壟斷的市場(chǎng)地位，拓寬了資金融資渠道，有助于提高銀行之間的競(jìng)爭(zhēng)能力，形成市場(chǎng)化的定價(jià)體制，有效解決了資金供求雙方的需求，提高了金融市場(chǎng)的資源配置效率，是一種自下而上的利率市場(chǎng)化形式。
五、行動(dòng)上，要把握四大關(guān)系
結(jié)合前期改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，在未來深化農(nóng)村金融改革的過程中，還需要處理好政府與市場(chǎng)、財(cái)政與金融、中央與地方、整體與局部的四大關(guān)系。
第一，政府與市場(chǎng)的關(guān)系。更好認(rèn)識(shí)和處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系是農(nóng)村金融體制改革的核心問題，如何使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，對(duì)新時(shí)代推進(jìn)農(nóng)村金融改革具有重大意義。從某種意義上，我國農(nóng)村金融體制演變史也是一部政府和市場(chǎng)關(guān)系爭(zhēng)論的歷史。溯其源，政府的目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段混為一談，是政府和市場(chǎng)關(guān)系錯(cuò)位的根源所在。比如，信貸支農(nóng)只是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)支持“三農(nóng)”、服務(wù)“三農(nóng)”的一種形式。但如果將信貸支農(nóng)作為實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的主要手段強(qiáng)加給農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，無疑會(huì)影響農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)利潤(rùn)最大化的經(jīng)營目標(biāo)，損害金融機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和效率，也為政府直接干預(yù)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行提供了依據(jù)。再如，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)設(shè)立過多強(qiáng)調(diào)區(qū)域限制（如村鎮(zhèn)銀行只能在一個(gè)縣經(jīng)營），金融機(jī)構(gòu)無法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，處于虧損狀態(tài)，自身可持續(xù)性尚且堪憂，更遑論支持和服務(wù)“三農(nóng)”。在政府的目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段相混淆之下，不僅嚴(yán)重影響了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)可持續(xù)性，而且助長(zhǎng)了道德風(fēng)險(xiǎn)。目前大多數(shù)中央的稅收和其他優(yōu)惠政策及支持資金都是針對(duì)特定機(jī)構(gòu)，已經(jīng)形成了一定的道德風(fēng)險(xiǎn)。從目前情況看，對(duì)農(nóng)信社改革側(cè)重于花錢，在改革機(jī)制方面功夫不夠，尤其是存款保險(xiǎn)制度、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和其他財(cái)政扶貧政策等配套措施不到位，也影響了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)可持續(xù)性。
第二，財(cái)政與金融的關(guān)系。作為兩大主渠道，財(cái)政與金融在資源配置中作用存在差異又互為補(bǔ)充。從我國實(shí)際情況看，“三農(nóng)”作為市場(chǎng)機(jī)制容易失靈的領(lǐng)域，需要公共政策介入。但與此同時(shí)，也需要正確處理財(cái)政與金融的關(guān)系，否則財(cái)政與金融的關(guān)系一旦失衡，彼此之間相互滲透甚至越位，都有可能會(huì)帶來資源配置的低效和浪費(fèi)。一是財(cái)政職能金融化。從我國前期實(shí)踐來看，在公共財(cái)政未發(fā)揮應(yīng)有作用的情況下，金融承擔(dān)過多的財(cái)政職能，特別是將金融機(jī)構(gòu)作為支農(nóng)的工具，混淆了金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)職能和政策性職能。一方面，嚴(yán)重扭曲農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為，造成了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)，也助長(zhǎng)了政府部門的道德風(fēng)險(xiǎn)。更有甚者，曾出現(xiàn)過難以分清農(nóng)村信用社和農(nóng)行的歷史包袱成因，即哪些是政策性因素造成的，哪些是自身經(jīng)營不當(dāng)形成的。另一方面，因職能錯(cuò)位，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)非但無法達(dá)到金融支農(nóng)的政策目的，反而成為農(nóng)村資金外流的渠道，成為虧損、貪污、在職高消費(fèi)的載體。二是多元目標(biāo)沖突下，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營績(jī)效低下。目前農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)主要經(jīng)營目標(biāo)包括但不限于以下幾個(gè)方面：首先是政策性目標(biāo)，即支持三農(nóng)目標(biāo)(農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)戶)；其次是多數(shù)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)追求的贏利性目標(biāo)；再次是作為金融機(jī)構(gòu)為防范金融風(fēng)險(xiǎn)、提高市場(chǎng)占有率、擴(kuò)大業(yè)務(wù)品種范圍而追求的規(guī)模經(jīng)濟(jì)目標(biāo)；最后是其他目標(biāo)，比如合作制目標(biāo)，即主要為社員服務(wù)原則等。事實(shí)上，試圖同時(shí)達(dá)到多個(gè)目標(biāo)的行為往往無解。此外，多元目標(biāo)還會(huì)造成農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營和管理中的機(jī)會(huì)主義問題。在呆帳貸款增加或虧損嚴(yán)重時(shí)，不是主要從自身管理尋找原因，而是傾向于以自己所承擔(dān)的政策性義務(wù)和非贏利性，與監(jiān)管當(dāng)局討價(jià)還價(jià)。
第三，中央與地方的關(guān)系。黨的十九屆三中全會(huì)指出，治理好我們這樣的大國，要理順中央和地方職責(zé)關(guān)系，更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。對(duì)于推進(jìn)農(nóng)村金融改革來說，理順央地關(guān)系，尤其是理順中央宏觀調(diào)控職能與地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)職能，具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。一是監(jiān)管與發(fā)展職能錯(cuò)位，地方層面農(nóng)村金融管理的主要矛盾。省級(jí)政府（及其代表省聯(lián)社）既有監(jiān)管任務(wù)，又有支農(nóng)和發(fā)展任務(wù)，還有風(fēng)險(xiǎn)處置任務(wù)，在發(fā)生目標(biāo)沖突時(shí)可能選擇性履職，要么以行業(yè)管理和行政干預(yù)代替監(jiān)管，導(dǎo)致發(fā)展與監(jiān)管二元目標(biāo)的嚴(yán)重沖突，要么過于強(qiáng)調(diào)金融支農(nóng)的特殊性，從而帶來道德風(fēng)險(xiǎn)。二是誰來“風(fēng)險(xiǎn)兜底”。實(shí)際上，地方政府的“風(fēng)險(xiǎn)兜底”能力和機(jī)制在不同省份情況是不一樣的。歷史上，類似教訓(xùn)屢見不鮮。從上一輪改革可以看到，由于中央與地方財(cái)政關(guān)系沒有理順，財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等，地方政府出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，干預(yù)金融機(jī)構(gòu)自主經(jīng)營和地方金融資源配置，讓金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)財(cái)政職能，導(dǎo)致農(nóng)信社大面積虧損的問題，引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，最終還是把化解風(fēng)險(xiǎn)的包袱甩給中央政府，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)處置仍然依賴中央銀行。三是如何實(shí)現(xiàn)“因地制宜”。對(duì)于分散的農(nóng)村金融市場(chǎng)而言，需要將自上而下和自下而上的改革有機(jī)結(jié)合。否則就會(huì)出現(xiàn)此前的農(nóng)村金融改革主要是中央政府主導(dǎo)，各地試點(diǎn)，而多數(shù)試點(diǎn)是只能成功不能失敗，導(dǎo)致試點(diǎn)成功而復(fù)制卻很難。實(shí)際上，2003年的農(nóng)信社改革試點(diǎn)的初衷是賦予地方政府更大的自主權(quán)，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的自主決策后果，以實(shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)相對(duì)等。但是在全面推廣時(shí)，并未能很好堅(jiān)持因地制宜、分類推進(jìn)的原則。此后，村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的建立也遭遇同樣的問題，即在政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的大力協(xié)助下試點(diǎn)“成功”，推廣卻需要行政命令。為何農(nóng)村金融改革方案實(shí)施結(jié)果與方案大相徑庭呢？總體上說，農(nóng)村金融改革之所以步履艱難，是我國漸進(jìn)主義改革中慣用的自上而下方略，與需要更多考慮基層政府、民間自發(fā)力量的自下而上方略之間的沖突所致。歸其因，雖然在政策設(shè)計(jì)之初強(qiáng)調(diào)“因地制宜”，但實(shí)際中當(dāng)自認(rèn)為公正超脫的中央部門遇到地方利益抗衡時(shí)，就不知道如何因地制宜了，最后要么仍自上而下的全國一刀切，要么就使改革陷入僵局。事實(shí)上，需要在中央層面明確幾條紅線的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)地方農(nóng)村金融改革的創(chuàng)新。比如說：應(yīng)以完善公司治理為核心；保持農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)縣域法人的長(zhǎng)期穩(wěn)定；地方政府對(duì)存量農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的健康性負(fù)責(zé)；地方健康的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可以納入存款保險(xiǎn)制度后，地方政府的主要責(zé)任變?yōu)闉檗r(nóng)村金融機(jī)構(gòu)健康發(fā)展創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，避免行政干預(yù)。等等。
第四，整體與局部的關(guān)系。農(nóng)村金融體制改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，僅靠農(nóng)村信用社單兵突進(jìn)無法解決，應(yīng)該整體規(guī)劃、全面推進(jìn)才能取得成功?；仡欈r(nóng)村金融改革歷程，最大問題在于沒有根據(jù)農(nóng)村金融的現(xiàn)實(shí)需求，全盤考慮農(nóng)村金融體制構(gòu)建的一攬子問題。一是農(nóng)信社不能包打天下。從供需雙方來看，農(nóng)村地區(qū)的金融需求不僅僅是存貸款，供給部門也絕不能僅僅是農(nóng)村信用社。農(nóng)村信用社是“主力軍”，但不能獨(dú)家壟斷，否則就會(huì)出現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量下降、不良資產(chǎn)增加等問題。二是存量改革與增量改革的關(guān)系問題。農(nóng)村信用社、農(nóng)發(fā)行、郵儲(chǔ)、農(nóng)行的機(jī)構(gòu)改革是存量改革，村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新試點(diǎn)是增量改革。有觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村信用社不行，就引入新機(jī)構(gòu)，來代替農(nóng)村信用社，實(shí)踐證明這是行不通的。這是因?yàn)榇媪扛母锊坏轿?，?huì)嚴(yán)重影響增量改革效果。2003年以來，改革后的信用社體制具有合作制的外殼（如合作制要求股權(quán)較為分散）、集體企業(yè)的運(yùn)作方式（經(jīng)營者的責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一）和政府的腦袋（管理當(dāng)局按照政府的目標(biāo)而不是商業(yè)目標(biāo)管理農(nóng)信社），這樣的制度安排在現(xiàn)有的企業(yè)理論中是找不到任何根據(jù)的。一個(gè)地區(qū)如果農(nóng)村信用社完全不考慮成本，不考慮機(jī)構(gòu)的商業(yè)可持續(xù)性，就會(huì)形成惡性競(jìng)爭(zhēng)，如果農(nóng)村信用社不改，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)生存就存在困難。可見，不重視農(nóng)信社的改革（存量改革），指望成立新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)（增量改革）來解決農(nóng)村金融問題是望梅止渴。三是非正規(guī)金融與正規(guī)金融的關(guān)系問題。正規(guī)金融和非正規(guī)金融各有比較優(yōu)勢(shì)，一定程度上可以互補(bǔ)，應(yīng)將非正規(guī)金融納入到整個(gè)農(nóng)村金融體系中。正規(guī)金融資金實(shí)力雄厚，組織制度完善，內(nèi)控嚴(yán)密，人員素質(zhì)相對(duì)較高，在提供大額和長(zhǎng)期貸款方面有優(yōu)勢(shì)。非正規(guī)金融由于操作簡(jiǎn)單，有靈活、便利、小規(guī)模等特點(diǎn)以及信息方面的優(yōu)勢(shì)，更適合向居民提供零星、小額貸款。當(dāng)然，我們也必須認(rèn)識(shí)到，非正規(guī)金融的優(yōu)勢(shì)是相對(duì)的，也受到信息、交易成本等因素的制約。這種制約決定了非正規(guī)金融活動(dòng)職能在較小的范圍內(nèi)才有效率，這也是非正規(guī)金融的劣勢(shì)。四是軟信息與硬信息的關(guān)系問題。引入信息系統(tǒng)框架有利于解決農(nóng)村金融體系中信息不對(duì)稱問題。一般而言，企業(yè)越大，能提供的硬信息就越多。中小型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)服務(wù)涉農(nóng)中小企業(yè)有其天然優(yōu)勢(shì)，因?yàn)榭梢哉莆崭嗟能浶畔ⅰ倪@一點(diǎn)出發(fā)，無論是鼓勵(lì)越來越多的中小銀行發(fā)展成全國性金融機(jī)構(gòu)，還是發(fā)展本質(zhì)上仍是金融機(jī)構(gòu)分支機(jī)構(gòu)的村鎮(zhèn)銀行，都不能真正解決融資難的問題。從軟信息與硬信息的關(guān)系來看，進(jìn)一步開放金融市場(chǎng)，允許更多的民營資本進(jìn)入，成立真正意義上的民營銀行，同時(shí)規(guī)范引導(dǎo)非正規(guī)金融發(fā)展，都有助于解決涉農(nóng)中小企業(yè)融資難的問題。此外，大力發(fā)展直接融資，尤其是公司債的發(fā)展，會(huì)迫使大銀行更多關(guān)注涉農(nóng)中小企業(yè)。
六、正確把握農(nóng)村金融本質(zhì)，深化農(nóng)村金融體系改革創(chuàng)新
當(dāng)前和今后一段時(shí)期，面對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的更高要求，農(nóng)村金融體系必須進(jìn)一步深化改革，牢牢把握“金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)”的本質(zhì)要求，堅(jiān)持“市場(chǎng)主導(dǎo)、政策引導(dǎo)”的基本取向，更好的厘清各相關(guān)主體的權(quán)責(zé)邊界，強(qiáng)化激勵(lì)相容的政策體系和金融生態(tài)，健全有效競(jìng)爭(zhēng)的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管體系，利用數(shù)字技術(shù)促進(jìn)農(nóng)村金融創(chuàng)新與監(jiān)管水平提升。我國農(nóng)村金融改革的總體目標(biāo)應(yīng)該是，實(shí)現(xiàn)金融支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變，建立一個(gè)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的、有自生能力的、能夠與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步成長(zhǎng)的現(xiàn)代農(nóng)村金融體系新框架，形成富有彈性、競(jìng)爭(zhēng)性和負(fù)責(zé)任的監(jiān)管體制。
第一，形成市場(chǎng)導(dǎo)向的政策和基礎(chǔ)設(shè)施體系。一是理順促發(fā)展與強(qiáng)監(jiān)管的關(guān)系，處理好財(cái)政稅收、貨幣金融、金融監(jiān)管以及促進(jìn)金融業(yè)發(fā)展等政策之間的關(guān)系。各相關(guān)主體職責(zé)劃分是，財(cái)政負(fù)責(zé)基本發(fā)展和基礎(chǔ)性公共服務(wù)，地方政府負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)馗黝惔龠M(jìn)農(nóng)村發(fā)展工作和農(nóng)村金融中消費(fèi)者保護(hù)等行為監(jiān)管工作，各類涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)（組織）按商業(yè)化原則（或不同層次的可持續(xù)運(yùn)營）運(yùn)作，金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)農(nóng)村金融審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管工作，中央銀行在穩(wěn)健貨幣政策前提下經(jīng)嚴(yán)格審議程序提供補(bǔ)充性支持。二是推動(dòng)政策實(shí)施方式由選擇性向功能性逐漸轉(zhuǎn)型。增加普適性、功能性、競(jìng)爭(zhēng)性政策支持。應(yīng)就政策支持制定引導(dǎo)和鼓勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)，任何金融機(jī)構(gòu)開展符合標(biāo)準(zhǔn)的涉農(nóng)金融服務(wù)都可以得到相應(yīng)的政策支持，不預(yù)設(shè)機(jī)構(gòu)。此舉可強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)的內(nèi)在激勵(lì)，形成公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)氛圍。同時(shí)，應(yīng)按照市場(chǎng)規(guī)律，允許農(nóng)村信用社提高貸款的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，整合差別化存款準(zhǔn)備金率、支農(nóng)再貸款、涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)等扶持政策，加速從“補(bǔ)差補(bǔ)機(jī)構(gòu)”轉(zhuǎn)向“獎(jiǎng)優(yōu)獎(jiǎng)業(yè)務(wù)”，并通過財(cái)政貼息等方式對(duì)貸款進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，從而強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)在激勵(lì)，真正增強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)的可得性。綜合考慮地區(qū)差異、金融風(fēng)險(xiǎn)以及健全金融市場(chǎng)等多種因素，優(yōu)化、細(xì)化正向激勵(lì)措施，根據(jù)形勢(shì)變化完善金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)水平的考核指標(biāo)體系。三是理順央地關(guān)系，堅(jiān)持“金融管理主要是中央事權(quán)”的前提下，整合市（縣）以下監(jiān)管資源?？茖W(xué)合理的地方金融管理體制應(yīng)堅(jiān)持金融事權(quán)主要?dú)w中央、分離發(fā)展與監(jiān)管職能的原則，地方層面特別是市（縣）以下應(yīng)對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管資源進(jìn)行整合，形成監(jiān)管合力。對(duì)小額貸款公司等7類機(jī)構(gòu)“由中央金融監(jiān)管部門制訂規(guī)則，地方金融監(jiān)管部門實(shí)施監(jiān)管”；強(qiáng)化地方金融管理部門對(duì)投資公司等4類組織的監(jiān)管，提高準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)格限定經(jīng)營范圍等；對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)金融這種具有跨區(qū)域跨行業(yè)特征的活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)地方政府和中央監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)與配合。四是農(nóng)村金融改革要有過渡性措施。好的農(nóng)信社依靠存款保險(xiǎn)制度。差的農(nóng)信社交給地方政府和省聯(lián)社負(fù)責(zé)。差的農(nóng)信社改革重組變好后再納入存款保險(xiǎn)體系。省聯(lián)社改革可有兩種思路：一個(gè)是將省聯(lián)社改造為獨(dú)立經(jīng)營、面向基層農(nóng)村信用社提供科技系統(tǒng)服務(wù)和金融市場(chǎng)投融資服務(wù)的公共平臺(tái)，打破農(nóng)村信用社的“科技鴻溝”和“市場(chǎng)鴻溝”，省聯(lián)社由基層農(nóng)村信用社“自下而上”入股，并引入有技術(shù)能力和經(jīng)營能力的機(jī)構(gòu)參股；另一個(gè)是省聯(lián)社作為自律組織承擔(dān)行業(yè)自律協(xié)會(huì)職能，但不宜作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
第二，建立競(jìng)爭(zhēng)性的農(nóng)村金融體系。一是建設(shè)更加多元的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這一多元化的金融組織中，將包括從非正規(guī)到正規(guī)金融、從私營到國有金融、從小型到大型金融機(jī)構(gòu)共存的完整的金融機(jī)構(gòu)光譜。不同金融組織形式之間公平競(jìng)爭(zhēng)，由市場(chǎng)而非政府或監(jiān)管部門決定什么地方適合什么樣的金融組織形式。在制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，使不同的金融機(jī)構(gòu)能夠較好地依托不同的運(yùn)作平臺(tái)發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，滿足不同層次的金融需求。按照金融分層的原則允許不同形式的金融組織平等競(jìng)爭(zhēng)，通過市場(chǎng)機(jī)制選擇優(yōu)勝者。二是農(nóng)信社不能包打天下，要因地制宜設(shè)置金融機(jī)構(gòu)。繼續(xù)按照放寬準(zhǔn)入、深化改革、健全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的原則，促進(jìn)農(nóng)村金融適度競(jìng)爭(zhēng)。大型商業(yè)銀行在一些民營企業(yè)、小微企業(yè)金融服務(wù)發(fā)展較好的地市分支機(jī)構(gòu)，可引進(jìn)民資和外資，改造成子行。同時(shí)，可探索員工持股，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮員工的積極性。探索“控股公司——村鎮(zhèn)銀行”模式，如中國銀行與新加坡淡馬錫共同出資設(shè)立控股公司，在各地發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行；這以模式還需進(jìn)一步完善。這兩種模式形成的中小銀行既能發(fā)揮大型商業(yè)銀行網(wǎng)絡(luò)、品牌、科技上的優(yōu)勢(shì)，又下沉基層，貼近市場(chǎng)，發(fā)揮本地化的信息優(yōu)勢(shì)，相對(duì)大銀行能更好地服務(wù)民營企業(yè)、小微企業(yè)。以強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)深化農(nóng)村信用社改革。打破縣以下（鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面）農(nóng)村信用社作為唯一金融機(jī)構(gòu)的壟斷，允許農(nóng)村信用社在同地市相鄰縣區(qū)開展服務(wù)，強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。深化開發(fā)性政策性金融機(jī)構(gòu)改革。厘清政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)可持續(xù)業(yè)務(wù)的邊界，財(cái)政部應(yīng)明確政策性業(yè)務(wù)范圍并落實(shí)政策性業(yè)務(wù)的補(bǔ)貼責(zé)任，兩類業(yè)務(wù)分賬管理或設(shè)立子公司實(shí)現(xiàn)法人隔離，加強(qiáng)監(jiān)管，完善公司治理。發(fā)揮非存款類放貸組織的積極作用。推動(dòng)《非存款類放貸組織條例》出臺(tái)，按是否吸收公眾存款而非是否金融機(jī)構(gòu)的理念，規(guī)范監(jiān)管小貸公司等非存款類放貸組織，對(duì)其牌照管理、設(shè)立條件、業(yè)務(wù)經(jīng)營、法律責(zé)任等都做出明確規(guī)定。三是完善農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境。通過健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，建設(shè)農(nóng)村各種形式的擔(dān)保體系，完善農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分?jǐn)倷C(jī)制。深入總結(jié)和推廣經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)農(nóng)村信用體系建設(shè)、完善農(nóng)村支付體系和工具等金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更多利用互聯(lián)網(wǎng)等電子信息平臺(tái)，向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供多種信息服務(wù)，幫助其實(shí)現(xiàn)有效的資金配置和風(fēng)險(xiǎn)管理。推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，加大對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域支持力度。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)結(jié)合處于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段地區(qū)的需求，開發(fā)適合新型農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)、消費(fèi)、家庭理財(cái)?shù)奈⑿徒鹑诋a(chǎn)品和服務(wù)，適合規(guī)模化農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的覆蓋產(chǎn)業(yè)鏈的融資、風(fēng)險(xiǎn)管理、資本化經(jīng)營等多種需求的產(chǎn)品和服務(wù)，支持金融機(jī)構(gòu)開展適合新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的訂單融資和應(yīng)收賬款融資業(yè)務(wù)。深入推進(jìn)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，探索開展大型農(nóng)機(jī)具、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施抵押貸款業(yè)務(wù)。持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)擴(kuò)面、增品、提標(biāo)，擴(kuò)大銀行與保險(xiǎn)公司合作，發(fā)展保證保險(xiǎn)貸款產(chǎn)品。加大對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、綠色農(nóng)業(yè)、農(nóng)村電商和鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的支持力度。結(jié)合落實(shí)G20數(shù)字普惠金融高級(jí)原則和互聯(lián)網(wǎng)金融專項(xiàng)整治，大力發(fā)展規(guī)范可持續(xù)的農(nóng)村電子商務(wù)平臺(tái)以及相關(guān)金融服務(wù)。
第三，建立及時(shí)校正和市場(chǎng)化退出機(jī)制，構(gòu)建“有進(jìn)有出”的市場(chǎng)秩序。一是完善農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的公司治理機(jī)制。由于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)比較分散，監(jiān)管起來比較困難，信息的真實(shí)性存在疑問，必須健全農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)其經(jīng)營的透明度，有效的監(jiān)管機(jī)制才能發(fā)揮作用。二是放寬準(zhǔn)入條件，加大農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)和民營銀行的開放力度。適當(dāng)放開農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)（農(nóng)信社和村鎮(zhèn)銀行）的經(jīng)營區(qū)域限制，允許符合條件的機(jī)構(gòu)在相鄰縣區(qū)開展服務(wù)。積極探索利用金融科技有效擴(kuò)展金融服務(wù)覆蓋面，實(shí)現(xiàn)以較低成本更高質(zhì)量服務(wù)于鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略。三是建立及時(shí)校正機(jī)制。有效的監(jiān)管機(jī)制應(yīng)是正向激勵(lì)的機(jī)制，監(jiān)管正向激勵(lì)機(jī)制最關(guān)鍵的政策是“及時(shí)校正措施”。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)資本充足率或其他績(jī)效指標(biāo)超出某臨界值，監(jiān)管部門就應(yīng)馬上采取措施限制其業(yè)務(wù)發(fā)展和限制分紅等，使信用社感到非常強(qiáng)的緊箍咒作用；如果再往下滑，監(jiān)管機(jī)構(gòu)就應(yīng)要求收購兼并；最后要在資能抵債之前關(guān)閉問題機(jī)構(gòu)。四是建立及時(shí)有效的市場(chǎng)化退出機(jī)制。建立退出機(jī)制的關(guān)鍵是對(duì)中小存款人如何保護(hù)和補(bǔ)償?shù)膯栴}，需要更好地發(fā)揮存款保險(xiǎn)機(jī)制的作用。針對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中小企業(yè)貸款以及農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，加強(qiáng)監(jiān)管部門、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和地方政府協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，形成市場(chǎng)化的退出機(jī)制。鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)的農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)兼并高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。但要特別注意，這種兼并必須是基于優(yōu)質(zhì)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)選擇，而不是行政“拉郎配”，更不能用于掩蓋風(fēng)險(xiǎn)和逃避追責(zé)。
第四，借助數(shù)字技術(shù)變革，推動(dòng)農(nóng)村數(shù)字金融發(fā)展。一是重視數(shù)字普惠金融可能帶來的數(shù)字鴻溝問題。農(nóng)村金融的服務(wù)對(duì)象主要是弱勢(shì)群體，由于受教育程度低、收入低、年齡大，對(duì)數(shù)字技術(shù)的理解能力低、互聯(lián)網(wǎng)金融應(yīng)用水平低、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力弱，需要金融部門加以特別關(guān)注。金融“數(shù)字鴻溝”實(shí)質(zhì)上是技術(shù)進(jìn)步給大多數(shù)人帶來福利的同時(shí)，可能使少數(shù)弱勢(shì)群體利益受到一定影響。這在歷史上屢見不鮮，也是自然規(guī)律使然需要從供給側(cè)推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)改革，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)針對(duì)弱勢(shì)群體的互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品和服務(wù)。同時(shí)注重普惠金融發(fā)展形式的多樣化，線上線下相結(jié)合，傳統(tǒng)金融、數(shù)字金融相結(jié)合，不搞千篇一律。二是加強(qiáng)基礎(chǔ)監(jiān)管制度建設(shè)，補(bǔ)齊監(jiān)管短板。要針對(duì)數(shù)字金融風(fēng)險(xiǎn)傳播速度快、范圍廣、隱蔽性強(qiáng)等特點(diǎn)，在流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)防范上，加快健全有效的基礎(chǔ)監(jiān)管制度，加強(qiáng)綜合監(jiān)管、協(xié)調(diào)監(jiān)管、功能監(jiān)管。同時(shí)加大監(jiān)管技術(shù)創(chuàng)新力度，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)豐富監(jiān)管信息，完善監(jiān)管手段、改善監(jiān)管方式，努力提升數(shù)字金融監(jiān)管有效性。三是防范打擊披著數(shù)字普惠金融外衣的非法金融活動(dòng)。數(shù)字技術(shù)是中性的，數(shù)字普惠也是中性的，先進(jìn)技術(shù)在促進(jìn)普惠金融乃至整個(gè)金融業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也有可能被不法分子利用。地方政府和相關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)采取斷然措施，依照《刑法》和有關(guān)司法解釋有效識(shí)別這些偽金融創(chuàng)新，區(qū)分創(chuàng)新與犯罪，打早打小打準(zhǔn)，依法懲處非法金融活動(dòng)。自律機(jī)構(gòu)要規(guī)范數(shù)字普惠金融機(jī)構(gòu)的信息披露，嚴(yán)厲打擊虛假違法宣傳，落實(shí)投資者適當(dāng)性管理，強(qiáng)調(diào)“賣者有責(zé)”。四是積極探索綜合性的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制，建立多元的金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制。動(dòng)員社會(huì)各方力量共同普及數(shù)字普惠金融知識(shí)，提高公眾金融素養(yǎng)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)提示與教育，引導(dǎo)樹立“買者自負(fù)”的投資理念，構(gòu)建金融消費(fèi)者教育的長(zhǎng)效機(jī)制。五是加強(qiáng)大數(shù)據(jù)背景下的數(shù)據(jù)安全和個(gè)人隱私保護(hù)。當(dāng)前，全球都面臨技術(shù)發(fā)展迅速而數(shù)據(jù)保護(hù)不足的問題，個(gè)人隱私信息泄露重大案件頻發(fā)。如何使數(shù)據(jù)主體獲得尊重和安全感，也推動(dòng)數(shù)據(jù)市場(chǎng)的有序發(fā)展，成為提升金融創(chuàng)新和服務(wù)能力的重大課題。要利用數(shù)字金融發(fā)展普惠金融，首先要能保障數(shù)據(jù)主體的保密權(quán)，以及獲取、利用、支配其信息的權(quán)利，允許或者不允許他人獲悉或者使用自己信息的權(quán)利。
本書的初稿完成于2018年。在不斷的修改過程中，作者發(fā)現(xiàn)農(nóng)村金融的很多問題近20年并沒有取得根本性的突破。本書也收錄了筆者之前發(fā)表的一些文章。讀者會(huì)發(fā)現(xiàn)作者10年前甚至15年前在文章中提出的結(jié)論在當(dāng)前仍然適用。
本書得到了楊駿博士、雷曜博士、鐘震博士、程恩江博士和賴金昌先生的大力支持和幫助。本書內(nèi)容主要是基于中國金融四十人論壇課題“農(nóng)村金融改革與重構(gòu)”、國家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國金融體系的演化規(guī)律和變革管理”（項(xiàng)目編號(hào)：71733004），以及國家自然科學(xué)基金重大項(xiàng)目“防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)——宏觀視角與政策應(yīng)對(duì)”（項(xiàng)目編號(hào)：71850001）的研究成果。
關(guān)于作者
徐忠
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