地震保險制度研究
袁力 王和 著
中國經濟出版社2013年1月出版
本書作者
袁力，國家開發(fā)銀行副行長，經濟學博士，研究員。大學畢業(yè)后曾在中國人民銀行磐石縣支行、中國人民保險公司吉林市分公司、中國平安保險公司工作。1998年調入中國保險監(jiān)督管理委員會，曾任政策法規(guī)部主任、發(fā)展改革部主任、新聞發(fā)言人，2005年12月任中國保險監(jiān)督管理委員會黨委委員、主席助理。2011年5月任中國人壽保險（集團）公司黨委書記、總裁，中國人壽保險股份有限公司董事長、中國人壽財產保險股份有限公司董事長。多年來致力于我國金融保險的發(fā)展戰(zhàn)略與政策研究和金融企業(yè)經營管理研究，主持完成十余項重大研究課題，出版論著和譯著各一部，在各類核心期刊和報紙上發(fā)表數(shù)十篇論文。
王和，中國人民財產保險股份有限公司執(zhí)行副總裁，經濟學博士，高級經濟師。國務院“政府特殊津貼專家”，中國保險學會常務理事，國家減災中心特聘專家，南開大學、中央財經大學等高?？妥淌凇ｉL期從事巨災風險管理研究，主持和參與了國家科技支撐計劃、國家社會科學基金項目、國務院重大金融課題等十幾個部委級課題。著有《工程保險》、《中國財產保險重大災因分析報告》等著作十余部，在《中國金融》、《保險研究》等核心刊物上發(fā)表學術論文130多篇。
本書目錄
代序
前言
第一章 地震災害及其影響
一、地震定義及等級
二、地震災害的分布及特點
三、地震災害對國民經濟的影響
第二章 我國的地震災害及其影響
一、我國地震災害特征
二、地震區(qū)和地震帶
三、損失情況
四、風險因素
第三章 我國的防震減災體系
一、綜合防災減災體系建設
二、綜合防災減災工作機制
三、防震減災職能
四、防震減災體系面臨的挑戰(zhàn)
第四章 地震保險制度的經濟學分析
一、相關經濟理論介紹
二、地震保險的經濟學特征分析
三、我國建立地震保險制度的意義
第五章 國際地震保險制度介紹
一、概述
二、典型模式
三、日本地震保險
四、美國加州地震保險
五、中國臺灣地震保險
六、新西蘭地震保險
七、土耳其地震保險
八、加勒比巨災風險保險基金
九、法國巨災保險制度
十、西班牙巨災保險制度
十一、經驗與教訓
十二、啟示
十三、東日本大地震案例
第六章 我國地震保險現(xiàn)狀
一、發(fā)展現(xiàn)狀
二、行業(yè)壓力測試情況
三、汶川大地震案例
四、相關研究成果
五、存在的問題
第七章 我國地震保險制度構建思路
一、基本定位
二、主要原則
三、基本模式
四、總體規(guī)劃
第八章 我國地震保險制度設計方案
一、管理機構
二、市場主體
三、運行機制
四、保險產品
第九章 核心技術：地震保險基金
一、基金性質
二、基金模式
三、基金來源
四、運行模式
五、關鍵訴求
六、適度強制
七、政策引導
第十章 核心技術：償付能力解決
一、最大可能損失模型
二、風險保障的限額管理
三、縱橫結合的分層技術
四、財政兜底與回調機制
五、再保險市場
六、地震風險證券化
七、地震彩票
第十一章 核心技術：定價機制
一、基本原則
二、定價依據
三、地震保險制度仿真技術
第十二章 地震立法
一、立法的必要性
二、法律體系
三、行政法規(guī)
四、配套制度
五、技術標準
代序
我國巨災風險管理應與時俱進
2008年的“5.12”，對于所有中國人而言，無疑是一個刻骨銘心的日子，她讓人們再一次體會到面對巨災，人類是那么渺小和脆弱。與此同時，她也告訴我們：人們除了要對自然存有一份敬畏心，學會尊重規(guī)律，保護環(huán)境外，更要認識自然，管理風險，未雨綢繆。我國在汶川大地震之后，又遭受了舟曲泥石流、玉樹地震等巨災，同時，去年3月11日日本發(fā)生了9.0級的特大地震，地震引發(fā)大規(guī)模海嘯和福島核電站核泄漏事故，造成的各類社會損失超過16.9萬億日元，死亡人數(shù)超過1.5萬人。這一切均表明全球，特別是我國仍面臨著巨災風險的威脅。
縱觀全球，大多數(shù)國家均在一次大地震之后，在兩年的時間內就建立起了國家級的地震保險制度。雖然，汶川大地震之后，國家高度重視地震保險制度建設，國務院和相關部委均開展了課題研究，但時至今日，四年的時間過去了，我國地震保險制度建設仍是“只聽樓梯響，不見人下來”，為此，筆者希望借汶川大地震四周年之際，再次呼吁加快我國地震保險制度建設，因為，建立一個完善的巨災風險管理體系是確保國泰民安，長治久安和科學發(fā)展的關鍵，希望引起相關部門和全體國民的高度重視。
一、我國巨災風險形勢依然嚴峻
人們往往容易產生一種認識的誤區(qū)，認為隨著科技的發(fā)展，社會的進步，管理的提升，巨災風險的暴露會逐步地降低，可能給社會造成的損失就會減少，人們的生產和生活是越來越安全了，繼而就可以高枕無憂了。事實是人們在巨災風險管理方面的進步，固然能夠在一定程度上改善和提升巨災風險管理水平，但從根本上講，人類在面對大自然，特別是巨災風險的時候，仍然是渺小和有限的，而更重要的是由于人類對于自身發(fā)展模式的誤讀，導致了對自然平衡的破壞，其結果是巨災風險暴露是提高，而非降低。與此同時，隨著社會財富的積累，生活方式的改變，巨災可能造成損失的絕對額是不斷加大，這一點從近年來的巨災事件中均能夠得到應證。
從總體趨勢看，我國巨災風險的形勢依然十分嚴峻。一是從發(fā)展趨勢看，我國的巨災發(fā)生的頻率呈現(xiàn)不斷上升的趨勢。據聯(lián)合國有關統(tǒng)計資料顯示，20世紀全世界54次最嚴重的自然災害中，發(fā)生在我國的就有8次，其中地震、洪水、臺風帶來的損失最為慘重。上個世紀50年代，我國災害發(fā)生頻率為12.5%，60年代升至42.9%，80年代高達70%，而進入本世紀，幾乎是年年均發(fā)生巨災事件。二是從損失情況看，我國的巨災導致的人身傷亡和財產損失越來越大，最為突出的是2008年的汶川大地震，造成死亡和失蹤人數(shù)超8萬人，直接經濟損失超10000億元人民幣。之后2010年的玉樹地震和舟曲泥石流、大面積旱災和冰凍雨雪災害等都造成了重大人員傷亡和財產損失。根據統(tǒng)計，1990 - 2009年的20年間，我國因災直接經濟損失占國內生產總值的2.48%，平均每年約有五分之一的國內生產總值增長率因自然災害損失而抵消。三是從影響范圍看，我國的巨災對國民經濟的影響是全面和深刻的。2011年我國各類自然災害直接經濟損失達3096.4億元（不含港澳臺），農作物受災面積3247.1萬公頃，其中絕收289.2萬公頃，房屋倒塌93.5萬間，損壞331.1萬間，造成全國4.3億人次受災，1126人死亡，939.4萬人次緊急轉移安置。
此外，從2011年的情況看，我國災害呈現(xiàn)以下特點：一是災害多發(fā)頻發(fā)，南方損失重。全國9成以上縣(市、區(qū))不同程度受災。南方部分省份由于受低溫雨雪冰凍災害、階段性干旱、洪澇災害影響，重復受災、連續(xù)受災，損失較為嚴重。二是水災旱災并重，旱澇交織影響。旱災和洪澇災害造成的直接經濟損失分別占自然災害總損失的30%和40%。三是地震活動外圍強內陸弱，小震大災事件時有發(fā)生。大陸地區(qū)共發(fā)生17次5級以上地震。四是災貧效應疊加，城市災害突出。2011年全國因災造成的死亡(含失蹤)人口、緊急轉移安置人口、倒塌房屋數(shù)量超過80%分布于老、少、邊、窮地區(qū)。自然災害對城市的影響再次凸顯，汛期全國130余個縣級以上城市進水受淹，城市安全運行受到較大影響。除自然災害外，近年來大規(guī)模污染事件、食品安全、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、恐怖主義等非傳統(tǒng)巨災風險不斷凸顯。如2010年大亞灣核電站泄漏事件、紫金礦業(yè)污染事件、2011年的渤海灣油田溢油事故、云南曲靖鉻渣污染等。
綜上所述，我國巨災風險形勢不容樂觀，經濟社會發(fā)展受巨災影響點多面廣，人員傷亡重，財產損失大，社會安全事故風險增多，而全社會風險意識普遍不高，抵御巨災能力有待進一步增強，巨災風險防御體系有待完善，巨災風險管理工作任重道遠。
二、我國巨災風險管理體制現(xiàn)狀及思考
總體來看，當前我國巨災風險管理體制是一種“舉國體制”，即以政府為主體，以財政為支撐的巨災風險管理體制?！皣备嗟伢w現(xiàn)在政府和財政?！罢黧w”是指我國巨災風險管理，特別是搶險救災方面，更多的是以各級政府為主體，以軍隊和警察為核心力量的災害管理體制，采用一種自上而下的縱向模式?！柏斦巍笔侵笩o論是在搶險救災的過程，還是在災后重建的過程，均是以財政資源作為主要來源，同時，輔之以社會力量，主要來自一些非政府組織、社會捐助、慈善、公益等。而以保險為主要形式的市場化解決手段發(fā)揮的作用甚微，在歷次巨災損失中，商業(yè)保險的補償比例均不足2%。
“舉國體制”符合中國國情，經過實踐檢驗，是具有中國特色的災害管理體制。在國家高度重視下，我國防災減災工作通過《國際減災十年》、《減災規(guī)劃（1998-2010）》和《國家綜合減災“十一五”規(guī)劃》等一系列項目穩(wěn)步推進，形成了具有中國特色的巨災風險管理體系，其中“舉國體制”是一大特色，其最大優(yōu)勢在于集中力量辦大事，高效、快速、大規(guī)模地調動社會資源和力量，最大程度地減少傷亡，加速災后重建和生產生活恢復。如在2008年汶川大地震救災中，充分體現(xiàn)了舉國體制的優(yōu)勢，運用全國一盤棋策略，各軍區(qū)部隊快速集結出動，實施“一省幫一重災縣”對口支援，社會各界積極踴躍捐款，加快了災后重建和生產生活恢復。
隨著社會的發(fā)展與進步，我國巨災風險管理體制面臨著新的問題和挑戰(zhàn)。毋庸置疑，我國巨災風險管理的“舉國體制”曾做出過獨特和積極的歷史貢獻，功不可沒。但面向未來，這種管理體制有待進一步完善，需要進行系統(tǒng)性反思：
一是我國政府和財政面臨“瘦身”需要?！靶≌笊鐣笔乾F(xiàn)代社會發(fā)展的基本取向，即合理界定政府職責，原則上能夠由市場實現(xiàn)的社會管理職能不應由政府承擔。特別是在公共財政管理的框架下，其基本訴求是最低、確定和穩(wěn)定。政府過多地承擔巨災風險管理職能，特別是災后重建的職能，勢必給財政帶來巨大壓力，一方面是在受災年份及恢復重建期內，財政支出急劇增加，預算難以實現(xiàn)和穩(wěn)定，另一方面由于重建的資金壓力，不得不挪用本應撥給其他部門的資金，將影響社會經濟健康發(fā)展，使經濟持續(xù)增長受到阻礙，財政收入減少。
二是救災救濟的行政效率和行政成本。由行政機構負責災后重建的工作，更多的是采用救災與救濟的模式，這種模式面臨的突出問題是行政效率問題。各級政府為了履行巨災風險管理，特別是災后重建工作，由于工作量巨大，勢必增加機構、人員和投入，形成了行政成本的巨大壓力。由于是在行政層級體系下開展這些工作，存在著一個突出問題缺乏一種內生性制約機制，往往效率不高，同時，還可能出現(xiàn)舞弊和腐敗問題。
三是災害救助的公平問題。我國災害救助的一個重要形式是“對口支援”，相當于地區(qū)間財富轉移支付。財政資金來源于居民、企業(yè)納稅，財政資金轉移支付實際上體現(xiàn)了國民財富的再分配。汶川地震19個對口支援省市共投入對口支援資金843.8億元，完成了對口支援項目4121個。災后，無論是北川、綿竹，還是映秀的恢復重建情況看，均大大超過了山東、江蘇和廣東的一些地區(qū)，特別偏遠地區(qū)的現(xiàn)狀，這無疑存在著不公平情況。其次，災民之間可能存在不公平。財政救助往往有廣覆蓋、一刀切特點，這導致無法根據個體受災情況實行差異化的救助安排。
四是公民意識的培養(yǎng)問題。作為社會進步的一個重要標志是公民風險意識和行為習慣的養(yǎng)成，要實現(xiàn)這一目標，除了需要進行教育和普及知識外，還需要相應的制度安排。我國的舉國體制面臨的一個突出問題是無形中淡化了國民的風險意識，自覺不自覺地產生和助長了依賴思想，容易產生“等靠要”的現(xiàn)象。一項調查顯示，大多數(shù)受訪者承認自身存在巨災風險，但卻很少有通過購買保險的方式轉移這種風險的意愿，甚至有些受訪者明確表示希望依賴政府救助。
五是風險管理理念轉變問題。我國現(xiàn)行的災害管理存在一定的誤區(qū)，具體表現(xiàn)為：1）重災后搶救重建，輕災前防災減災。由于災前的防災減災缺乏緊迫性和成效性，故長期以來防災減災工作得不到真正重視，或流于形式。2）重工程手段，輕非工程手段。社會資源更多地投入于各種防御工程，提高抵御災害能力，而對于立法、教育和保險等非工程手段重視和投入不足。3）重政府和財政，輕市場和分散。從發(fā)達國家的先進實踐看，除了要發(fā)揮政府和財政的作用外，很重要的一條是發(fā)揮市場的力量，通過市場機制，分散巨災損失風險，穩(wěn)定社會和經濟。
從我國建設有中國特色的社會主義市場經濟的大方向看，這種具有很強階段性特點的巨災風險管理體制顯然不能適應未來發(fā)展的需要，我們需要從面向未來，特別是從我國社會管理體制改革和完善的視角去思考和規(guī)劃我國巨災風險管理的新架構。
三、建立我國巨災風險管理的新架構
我國巨災風險管理新架構的核心是“新舉國體制”，即在我國新的發(fā)展時期，特別是在科學發(fā)展觀的基本框架下，賦予舉國體制以新的內涵。舉國，不再僅是舉政府和財政之力，而要通過體制和機制創(chuàng)新，舉市場之力，舉全民之力。我國當前的巨災風險管理架構是科學和有效的，但存在的問題是政府和財政負擔過重，未能通過制度化的安排，調動各個方面的積極性。因此，新架構的基本思路是在政府的主導、引導和推動下，逐步利用市場機制，進行適度和有效替換，最終實現(xiàn)一種全社會共同參與、共同管理、共同分散的巨災風險管理新體制，而最佳的實現(xiàn)手段是巨災保險制度。
通過巨災保險制度的建設，能夠很好地發(fā)揮市場機制的作用，并逐步將以巨災保險為代表的市場機制“投影”并滲透到綜合減災的各個領域，實現(xiàn)一種合作、分擔和接替。具體來看，安全建設方面，通過保險定價等機制，提升我國各類建筑物的設防水平。應急管理方面，發(fā)揮保險網絡優(yōu)勢，聯(lián)合政府、各行業(yè)建立災情預報和緊急應對協(xié)作網。救災救濟方面，發(fā)揮保險業(yè)務優(yōu)勢，做好災后理賠，通過經濟補償幫助災后恢復和重建，協(xié)助政府做好災后安置、災情統(tǒng)計等工作。風險防范方面，發(fā)揮保險專業(yè)優(yōu)勢全面參與國家綜合災害風險研究、風險技術研發(fā)、風險管理體系建設等。
建立巨災風險管理新架構已經刻不容緩。首先，建立“新舉國體制”是社會救災減災資源優(yōu)化配置之訴求。歷史經驗表明，一個社會資源優(yōu)化配置需要“政府有形之手”和“市場無形之手”協(xié)調配合，在社會救災減災資源配置方面，應建立政府與市場、與企業(yè)形成合力的資源配置新機制和結合方式，克服局部“政府失靈”問題。如充分發(fā)揮保險功能，解決各類重大災害保障不足的問題，提供人身、意外、財產安全等方面的風險保障，增加國家層面的防災減災公共服務供給。其次，建立“新舉國體制”是我國政府職能轉變之訴求?！蛾P于深化行政管理體制改革的意見》指出加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用，更加有效地提供公共產品?！秶揖C合減災十二五規(guī)劃》指出應增強保險在災害風險管理中的作用，明顯提高自然災害保險賠款占自然災害損失的比例，建立健全災害保險制度，充分發(fā)揮保險在災害風險補償中的作用，拓寬災害風險轉移渠道，完善財稅、金融等方面的政策和具體配套措施，加強社會參與防災減災的管理，推動建立政府和社會協(xié)同的災害風險分擔機制。第三，建立“新舉國體制”是效率和公平之訴求。充分發(fā)揮巨災保險等市場機制作用，可以有效促進我國公共財政效率與公平，促使財政投入產生乘數(shù)放大效應，利用經濟契約關系解決救災減災資源分配不公問題，利用保險等市場主體的業(yè)務優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢等解決道德風險和信息不對稱等問題，推動社會風險意識普及與提高。
建立巨災風險管理新架構，將有利于建立市場化的運行機制，規(guī)范和完善社會積累的長效機制，最大限度地實現(xiàn)藏救災能力于市場，藏重建能力于民，培育國民的風險意識。巨災保險是實現(xiàn)新舉國體制的重要載體，應將其納入國家巨災風險管理的整體戰(zhàn)略，并成為重要組成部分。通過建立健全巨災保險制度，充分發(fā)揮保險在巨災風險補償中的作用，拓寬災害風險轉移渠道，完善財稅、金融等方面的政策和具體配套措施，加強社會參與防災減災的管理，推動建立政府和社會協(xié)同的災害風險分擔機制。在巨災保險制度的建設過程中，應充分發(fā)揮其正外部性特征，實現(xiàn)有限的財政資源的乘數(shù)放大，配合社會管理模式改革與創(chuàng)新，實現(xiàn)行政的精簡和效率提升，逐漸完成對“政府失靈”領域的接替和承擔，逐步實現(xiàn)從政府和財政完全負責到政府提供“兜底”負責，再到全社會共同負責。
四、建立我國巨災保險制度的建議
從國外巨災保險制度建設的先進實踐看，建立我國巨災保障制度一方面有“水到渠成”的問題，即需要一個與之相適應的經濟和社會發(fā)展環(huán)境，另一方面也有“逐步完善”的問題，即任何一個國家和地區(qū)的巨災保險制度一開始均不可能是盡善盡美的，它總是在發(fā)展的過程中不斷地加以完善。從我國經濟和社會發(fā)展的現(xiàn)實情況看，已經基本具備了發(fā)展巨災保險的條件，特別是在汶川地震之后，完善并創(chuàng)新社會管理的時代要求決定我國需要建立巨災保險制度，特別是在東日本大地震之后，經驗教訓再次啟示我們加快巨災保險制度建設。
一是加快整體戰(zhàn)略與制度安排。巨災保險應納入國家的整體戰(zhàn)略。國務院發(fā)布《建立我國巨災保險制度指導意見》，明確國家對建立巨災保險制度的指導思想、基本原則、基本架構、總體規(guī)劃、運行方式，管理模式，實施步驟、組織保障、基金性質、制度建設、法制保障、政策支持、保障措施、試點條件等。由于巨災保險制度具有公共產品特征，涉及國家基礎制度建設，特別是涉及行政管理和財政預算的問題，涉及大量的部委的協(xié)調工作，必須在國家層面進行協(xié)調，需要一個高階平臺，建議成立國務院巨災保險制度領導小組及其辦公室。在條件成熟的時候，成立全國巨災保險基金理事會作為國家巨災保險制度和基金建設和管理的常設機構。同時加快我國巨災保險相關法律法規(guī)的制定和出臺，盡快制定頒布《地震保險法》、《洪水保險法》等。
二是積極支持培育巨災保險發(fā)展。社會的巨災保險屬于公共或準公共產品范疇，這種產品的供給需要公共資源的配給，應當投入和配給一定的公共資源，這種資源包括資金和政策，各級財政均應當對巨災保險制度的建設予以一定的資金投入，建立巨災保險的后備基金，同時，對于經營巨災保險的單位予以稅收減免政策，引導和鼓勵社會力量參與巨災保險制度建設。巨災保險制度的建設離不開政府的投入和參與，而投入并不僅僅局限于財政資金，更多的應當是一些非資金形式的公共資源，例如減免經辦保險公司的稅賦、改革住房維修公積金管理模式、批準發(fā)行巨災債券，批準發(fā)行巨災彩票、提供緊急融資擔保、為巨災風險證券化創(chuàng)造條件等，同樣能夠為巨災保險制度的建設創(chuàng)造良好的條件。同時，對一些財政預算壓力較大的地區(qū)，還可以采用“授信”的方式解決資金配套問題。
三是實質性推動巨災保險實踐操作。當前我國的巨災保險制度建設仍存在“四多四少”的現(xiàn)象：即務虛多，務實少；研究國外多，結合國情少；講問題困難多，講解決思路少；建議想法多，方案行動少。建議從五個方面著手實質性推動巨災保險開展：采用政府主導、市場運作的巨災保險經營方式，解決模式選擇問題；建立風險擊穿和兜底機制，解決承保能力問題；建立多渠道的基金歸集機制，解決基金規(guī)模和歸集效率問題；明細責任與限額，解決保費充足度和可能性問題；建立保險與防災減災互動機制，通過保險定價、承保理賠、精算等業(yè)務優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢發(fā)揮正外部性，服務經濟社會發(fā)展。
四是加快試點實現(xiàn)巨災保險突破。巨災保險制度建設面臨許多困難，但我們不能總是等到巨災發(fā)生之后再來討論巨災保險制度建設問題。從國外的經驗看，一般均是在一次“大災難”之后的兩年就建立起本國的巨災保險制度。汶川地震已過去四年了，因此，我國的巨災保險制度的建設工作應當抓緊推進。巨災保險制度建立涉及大量的管理和技術問題，這些問題可以留給專家和技術人員去解決。同時，解放思想，創(chuàng)新思維是解決難題的法寶。當前，根據我國成功實踐，建議分災種、分地區(qū)開展試點，如建立洪水流域基金、農業(yè)巨災保險基金等，在局部取得如“浙江農房保險”、“廣西農房保險”等成功案例，以點帶面，逐漸搭建起我國巨災保險體系。
任何一個國家的巨災保險制度都不是盡善盡美，歷史經驗表明，任何一項制度建設都需要一個不斷完善的過程。面向未來，居安思危，未雨綢繆，當前在我國巨災風險管理體制建設上，高階決策并邁出第一步至關重要。
王和
前言
地震風險一直是我國社會、經濟和民生面臨的巨大現(xiàn)實威脅，自有文字記載以來的歷史看，我國發(fā)生過破壞性地震的次數(shù)達到數(shù)千次，其中，讓當代人記憶猶新的是1966年河北邢臺的6.8級地震、1976年的河北唐山7.8級地震和2008年四川汶川8級地震。新中國成立以來，我國政府一直致力于地震災害的預報、防災、減災和救災工作，并在綜合防災減災的整體框架下，推動我國地震災害的治理工作，并取得了良好的效果。
但隨著我國社會主義市場經濟體系的建設與完善，作為現(xiàn)代社會風險管理的重要手段，巨災保險，特別是地震保險制度建設問題，逐漸受到了社會和各級政府的高度關注，并被擺上了議事日程。尤其是2008年四川汶川大地震之后，國家相關部委和科研機構圍繞著我國地震保險制度建設課題，開展了廣泛的研究，并形成了一批研究成果。但這些成果最終均未能形成“落地”方案，其中一個重要原因是沒有很好地面對并回答在地震保險制度建設過程中面臨的五大難題。這五大難題是每一個國家在地震保險制度建設過程中均難以回避的問題，而本課題則希望本著求真務實的原則，結合我國現(xiàn)階段的具體實際，從五大難題入手，提出一個切實可行的解決方案，以推動我國地震保險制度建設工作的實質性進展。
一）五大難題的解決方案
難題一：模式問題。在各國地震保險制度的建設過程中面臨的首要問題就是模式選擇，即采用什么樣的模式建設國家的地震保險制度，是官辦，還是民辦？還是官民結合？如果是官民結合，那么應當采用什么樣的結合方式？是法定，還是自愿，還是“半法定”的方式？因此，在我國建設地震保險制度時，也首先要回答這個問題。
從各國的實踐情況看，官辦肯定不是一個好的選擇，或者說不是潮流和方向，但完全民辦的方式也難以適應地震保險的性質和特點，所以，大多數(shù)國家均采用了官民結合的方式。但接下來問題的關鍵是回答如何結合，或者是采用什么樣的方式進行結合。這個問題沒有標準答案，不同的國家和地區(qū)，甚至是不同的時期，面臨的環(huán)境、情況和條件均存在很大的不同，應當在把握根本的基礎上，結合實際，創(chuàng)造性地研究和制定解決方案。從我國的實踐看，“政府主導，市場運作”是一種較好的模式。關于是否采用法定模式的問題，從大多數(shù)國家的情況看，更多的采用“半法定”的模式，即對所有投保普通家庭財產保險的，保險公司應當自動為其辦理地震保險，或者說地震保險對普通家庭財產保險的投保人具有強制的約束力。但從我國的情況看，普通家庭財產保險的普及率較低，更重要的是大多數(shù)家庭對普通家庭財產保險缺乏內在需求，普遍認為就現(xiàn)在的住宅情況而言，基本上不存在除地震以外的其他風險威脅，如火災、洪水、暴雨等，因此，在我國如果采用“自動附加”的方式可能行不通。但如果采用完全自愿，或者商業(yè)的模式，恐怕也難以在短時間內建立起我國的地震保險體系。筆者建議：我國的城市居民住宅地震保險的“半法定”，可以采用“法定基本，商業(yè)補充”的模式，實現(xiàn)“兩個確?！薄＜磳颈Ｕ喜捎梅ǘǖ男问?，確保“基本保障廣泛覆蓋”目標的實現(xiàn)，確保社會的基本保障與穩(wěn)定；在此之上根據不同地區(qū)，不同主體的需求和支付能力，采用商業(yè)的形式，確保滿足差異化的需求，確保不斷提升社會的總體保障程度。在此之上，可以根據實際情況和需要，建立“有限兜底”制度，即根據財政支付能力，通過發(fā)行政府地震債券等方式，形成一定的超額保障能力，在有限程度內，增強法定和商業(yè)體系經營的穩(wěn)定性。
難題二：承保能力問題。在各國地震保險制度的建設過程中面對的一個共同的問題就是承保能力，或者償付能力問題。由于地震災害的特點是損失巨大，特別是社會和經濟日益發(fā)展的今天，一次巨災可能導致的經濟損失往往是巨大的，是一般的經濟體，甚至是國家難以承受的。社會需要地震保險，而地震保險制度的設計者需要解決的問題是：如何確保切實、有效地承擔責任。因此，在各國地震保險制度的建設過程中，需要面對的一個重點問題就是償付能力的解決方案。
從國外的實踐看，分層技術是解決償付能力的主要選擇，即將可能面臨的地震風險損失劃分為若干“層”，不同的層，采用有不同的解決方案，同時在各層內部還可以采用“橫縱結合”的模式。從方式上看，可以采用共保、再保的模式；再?？梢圆捎帽壤蛘叻潜壤哪Ｊ?；可以采用傳統(tǒng)的再保，也可以采用非傳統(tǒng)的模式；可以采用保險的模式，還可以采用金融創(chuàng)新的模式。從承擔主體上看，可以是保險市場上的保險公司和再保險公司，也可以是資本市場上的其他金融機構和主體，還可以是政府財政機構；可以是國內的主體，也可以是國外的主體。這樣通過一個以分層技術為主，結合各種金融創(chuàng)新安排的模式設計，就能夠最大限度解決償付能力問題，同時，能夠很好地兼顧可行性和效率問題。另外，我們必須認識到：即使采用了分層技術，由于巨災的特點，我們仍然不能徹底解決償付能力問題，至少從理論上講是這樣的。而且，如果一味追求更高的償付能力，勢必會導致效率的降低。因此，一些國家在地震保險制度的設計過程中采用了“回調機制”，即當發(fā)生特別巨大的地震損失，這個損失超過了國家地震保險制度設計承受的程度時，允許地震保險制度啟動“回調機制”，即按照總償付能力與總損失的比例，進行比例賠償。這樣的“開口”安排，從根本上解決了償付能力這個關鍵問題，同時，也為解決定價等技術難題提供了條件和便利。更重要的是償付能力往往是制約一個國家地震保險制度建設的瓶頸問題，這個問題的解決能夠徹底解決我國地震保險制度建設過程中的環(huán)境和條件等問題，為促進和加快我國地震保險制度的建設奠定必要的基礎。
難題三：基金歸集問題。地震保險制度建設面臨的另外一個問題是地震保險基金的建立問題，核心是回答：從哪里來，怎么來的問題。就城市居民住宅的地震保險而言，地震基金的來源基本上有兩個途徑，一是由財政撥付；二是由居民繳付。財政撥付的方式比較簡單，但關鍵是就目前的情況看，許多地方財政撥付的能力有限，更重要的是完全由財政撥付也與財政開支的基本原則存在一定的偏離，再者，完全由財政資源建立地震保險基金有可能導致國民產生依賴的思想，不利于風險管理意識的普及。如果采用居民繳付的方式，就有一個如何實現(xiàn)的問題，如果采用完全自愿，或者商業(yè)的模式，一是推廣，或者歸集的成本相對較高，不利于促進地震保險的普及；二是如果基金的總量相對較小，就難以形成社會效應。
根據我國的實際情況，建議采用分層建立地震保險基金的模式，即針對“法定基本層”，應采用政府 + 市場的模式，基本思路是按照住房公共維修基金的管理模式，同時，采用“新房新辦法，老房老辦法”的銜接方案。各省級人民政府根據本省的基本情況，通過頒布專門法規(guī)的方式，要求購買商品房的居民，均應按照商品房購房款的一定比例交繳“地震保險基金”，同時，按照相關規(guī)定向其提供一定期限，如10年，或者20年的地震保險保障。而對于方案啟動前已經購買商品房的居民，則可以從已經繳交的住房公共維修基金中劃撥一定的比例，如50%（1-1.5%）到地震基金帳戶。這樣能夠確?；鸬挠行Ш涂焖贇w集，一方面能夠保證保障的面，另一方面能夠基金的基本規(guī)模。在“商業(yè)補充層”，原則上采用商業(yè)運作的模式，根據不同產品的責任范圍和損失記錄，利用精算技術，科學確定價格，通過市場運作，利用自身和各種外部代理渠道，宣傳和推銷產品，也可以通過住房公共維修基金的收繳部門代理業(yè)務。政府可以予以一定的政策支持，如減免稅、特別財務核算等方式，以鼓勵商業(yè)保險公司開展地震保險業(yè)務。而對于“有限兜底層”，應當在一級政府的財政預算中予以安排，這種安排實際上體現(xiàn)為一種基于政府職能外包的思路，它能夠利用乘數(shù)效應，放大財政資源的救災功能。另外，對于一些特殊群體，如孤寡老人、殘疾人、失業(yè)人員等弱勢群體，政府可以通過專門購買“地震指數(shù)產品”的方式，解決他們的地震風險保障問題。
難題四：責任與限額問題。地震保險責任的確定關鍵要解決兩個問題：一是保險責任的觸發(fā)條件，即在什么樣的地震條件下，地震保險才承擔賠償責任。從傳統(tǒng)的商業(yè)保險看，對承保的地震風險也有一個定義問題，即承保的地震風險是指一定震級的地震災害。但從地震損害學的角度看，地震的烈度是導致?lián)p失的更敏感因素，例如我國1995版“建筑工程一切險”承保的地震風險就明確定義為：“震級在4.75以上且烈度在6級以上的破壞性地震”。因此，建議在地震保險中采用烈度作為觸發(fā)條件并在責任范圍中予以明確。二是賠償限額，就“法定基本層”而言，因為是以“購房款”作為交繳地震保險基金的基礎，但如果從修復，或者重建的角度看，至少有兩個部分是可以剔除的，即開發(fā)商的利潤和土地使用費，但不同的項目這種可以剔除費用的量存在一定差異，因此，需要統(tǒng)一明確一個比例。另外，根據“法定基本層”的，“低保障，廣覆蓋”的原則，建議“法定基本層”的保險賠償限額按照“購房款”的30% -- 50%確定，同時，還可以根據情況確定一個限額，作為封頂?shù)摹吧舷蕖?。還有一個問題是賠償方式，建議按照“第一危險賠償方式”，即在賠償限額范圍內，按照被保險人的實際損失進行賠償，而這個“實際損失”，原則上按照出險時的市場重置標準確定。至于“商業(yè)補充層”則可以“法定基本”為前提，基本定位于一種補充保障，這種補充可以體現(xiàn)為額度方面，即在“法定基本”之上的超賠模式，解決100%損失與法定基本層的30%--50%之間的資金缺口問題。同時，還可以體現(xiàn)為保障對象方面，因為，在地震發(fā)生后，人們在恢復生活的過程中，僅有“購房款”的補償是遠遠不夠的，所以，商業(yè)保險可以根據客戶的需要，提供房屋裝修、家用電器、家庭用品、臨時租房費用以及重新購置住宅可能發(fā)生的相關費用等各種保障。
難題五：定價問題。根據地震學的基本理論，地震風險的分布具有明顯的地理特征，即不同地區(qū)的地震風險存在較大的差異，因此，無論是地震災害學的研究機構，還是經營地震風險的保險公司、再保險公司均致力于地震風險地理分布的研究，他們通過大量歷史資料和數(shù)據的采集，利用分析模型和計算機技術，繪制具有區(qū)劃特點的地震風險分布圖。盡管這些地圖在確定具體的風險保費方面仍然存在一定的局限性，但在解決地區(qū)風險之間的相對關系，即在一定范圍內解決保費差異和合理負擔方面，確保定價的相對合理，具有很強的實用價值。另外，在地震保險制度建設過程中，尤其是在定價設計中要關注制度的正外部性特征的發(fā)揮，首先是應當按照建筑物的不同類型確定差異費率，尤其要注意根據我國相關標準推行的時間，按照不同的時間段確定費率水平。其次，應當按照國家《建筑抗震設計規(guī)范》，同時，配合建設部的“商品住宅性能認定體系”，將達標和認證作為承保和定價的一個重要因素，即按照地區(qū)設防和認證標準，并將其作為一個“基礎門檻”，高于這個標準的，可以下調費率；而低于這個標準的，則應當上調費率，直至拒絕承保。
另外，在地震保險的定價過程中，有兩個問題需要高度關注：一是鑒于地震作為巨災風險的特點，技術定價具有有限性特征，因此，我們需要重視和推動技術定價工作，但經營過程中不能困陷于其中，特別是從金融創(chuàng)新的角度看，定價的另一個途徑是市場，特別是資本市場的價格發(fā)現(xiàn)功能，將給定價問題的解決開辟一個全新思路和模式。二是就地震保險制度而言，無論是地震，還是保險，均需要更多地體現(xiàn)一種互助和共濟的原則，因此，在定價過程中，我們固然需要通過技術的方式，實現(xiàn)定價的更科學和合理，但在實際運行過程中，我們更多的是在基于技術的前提下，追求一種更高層次的科學與合理，一種促進社會互助與和諧的目標。
二）總體規(guī)劃的基本思路
我國地震保險制度建設的總體規(guī)劃應當是：區(qū)分住宅，區(qū)分城鄉(xiāng)，區(qū)域試點，逐步推進。以保障民眾人身安全與財產損失為目的，區(qū)分人身保險與財產保險，建立涵蓋人身保險保障體系和財產保險保障體系的地震保險保障體系。
根據我國地震災害風險和保險的現(xiàn)狀，借鑒國際經驗，本研究將重點研究地震財產保險保障體系，區(qū)分住宅與非住宅，區(qū)分城市住宅與農村住房，逐步建立起“基本保障、廣泛覆蓋”的政策性城鄉(xiāng)居民住宅地震保險和商業(yè)地震保險共同保障、全方位、多層次地震保險制度。地震人身保險保障體系則采用現(xiàn)有的涵蓋地震保險責任的商業(yè)人身與意外健康保險保障系統(tǒng)。
地震財產保險保障體系包括城市和農村地震保險保障兩個子體系，城市保障體系包括居民住宅、企事業(yè)單位財產、公共利益(政府)財產等保險保障子體系；農村地震保險保障體系包括農民住房和農業(yè)生產等保險保障子系統(tǒng)。如下圖所示。
?。ㄒ唬﹨^(qū)分住宅與非住宅建筑物
我國的地震保險制度應僅針對城市居民和農村農民個人所有的住宅，不包括其他非住宅建筑物。從政府層面干預，建立一個具有公共和互助性質的體系，確?；旧顥l件能夠得到保障，繼而維護社會的穩(wěn)定。非住宅建筑物主要是指企事業(yè)單位所有的建筑物以及公共設施等，這些建筑物的地震風險問題應通過市場化的方式解決，即采取商業(yè)地震保險方案。
（二）區(qū)分城市居民住宅與農村農民住房
建立城市居民住宅地震保險體系和農村農民住房保險體系。從建立地震保險制度的角度看，我國城市居民住宅與農村農民住房具有很大的差異性，包括產權類型、建筑物特點、單位價值、支付能力等，因此，難以將二者納入同一個體系內，應當區(qū)別對待。城市居民住宅地震保險體系應當更市場化，公共資源的投入更多地體現(xiàn)為行政資源，體現(xiàn)為通過政府的協(xié)調和引導，推動制度和體系的建設；農村農民住房地震保險體系的建立則需要更多的財政資源的直接投入，尤其是在一些經濟欠發(fā)達地區(qū)。
（三）以省為單位推行地震保險
我國幅員遼闊，地震風險程度、經濟價值分布、個人的風險承受和保費支付能力、財政收入和承擔能力等方面差異大。建議以省為單位推行地震保險，待條件成熟時，再建立全國統(tǒng)一的地震保險體系。在實際執(zhí)行過程中，應當注意方法和路徑選擇。一是分省建設、適度統(tǒng)籌。鑒于我國地區(qū)之間的地震風險和暴露情況差異較大，行政管理和財政資源相對獨立的特點，建議采用以省(自治區(qū)、直轄市)為單位建立地震巨災保險體系，力求充分調動相關省份的積極性。同時，在中央建立國家地震保險基金，對接中央財政資源，并對省級地震保險基金進行適度統(tǒng)籌，通過再保險和金融工具適度放大保障能力。二是試點先行、逐步完善。鑒于我國沒有實施地震巨災保險制度的系統(tǒng)性經驗，建議在部分有條件、有需求、有積極性的省份先行試點。同時，無論從建設和諧社會的需要，還是分散巨災風險的考慮，都不宜只選一地進行試點。建議在地震風險暴露程度較高的西部和華北選取若干省份(如四川、云南、京津唐等地區(qū))，先期開展地震巨災保險試點，在試點過程中不斷總結經驗，完善制度。
三）制度建設的基本原則
鑒于我國地震保險制度建設面臨的挑戰(zhàn)，制度建設的關鍵是需要一個高階決策和頂層設計，需要對制度建設的許多核心和關鍵問題予以明確和清晰，筆者認為應當通過明確幾個基本原則的方式指導并實現(xiàn)。
國家主導，市場運作。從全世界的實踐情況看，各個國家的地震保險制度的建設均是由政府主導推動的，其中最重要的原因是政府是地震損失的“最終承擔者”，政府要使自己這個“最終承擔者”的責任和壓力降低，就必須在其承擔責任之前，構筑起多道防線，構筑起一個“安全網”，地震保險制度無疑是這個“安全網”的重要內容。同時，一個國家的地震保險制度的建設涉及國家管理的方方面面，必須，也只有政府才能夠進行協(xié)調和干預。此外，在具體的制度建設和運行過程中，應當更多地采用市場機制。從大多數(shù)國家的實踐看，采用政府機構直接運行和管理的效果往往不好，相對效率低，最終也都采用“民營”的方式轉軌。在我國政府行政體制改革的大背景下，特別是在推行公共財政理念的過程中，應當考慮將政府的救災功能“外包”，通過市場化的運作模式，或者是在政府輔助下的市場化運作模式來建設我國的地震保險制度。
統(tǒng)一規(guī)劃，先分后統(tǒng)。一個國家地震保險制度的建設是一個系統(tǒng)工程，涉及眾多領域和方面，因此，需要有一個完善的整體規(guī)劃。這個整體規(guī)劃的作用是：1）明確方向。地震保險制度建設涉及許多方向性的問題，包括模式的選擇等，通過這個規(guī)劃，能夠勾勒出我國地震保險制度的總體藍圖，使得涉及制度建設的各個方面有一個清晰的工作方向和目標。2）形成合力。地震保險制度建設涉及的部門眾多，工作繁雜，通過這個規(guī)劃，能夠明確各自的地位和職責，齊心協(xié)力，共同推動，使制度建設工作更高效。3）確保系統(tǒng)性。國家地震保險制度是一個系統(tǒng)工程，系統(tǒng)性是其重要特征，通過這個規(guī)劃，能夠確保各個部門在開展工作中相互協(xié)調，最大限度地降低相互沖突和重復建設。 在整體規(guī)劃的基礎上，根據我國的實際情況，可以采用“先分后統(tǒng)”的方法，即有條件的領域、部門和地區(qū)可以先行建設，形成各自的“子體系”，待時機成熟的時候，再逐步地進行統(tǒng)一。
先易后難，逐步推進。由于我國的地區(qū)之間情況差異較大，部門的情況也存在不同，從過去工作的實踐看，如果簡單地強調全面參與，統(tǒng)一建設和同步推進，其結果是協(xié)調的時間成本巨大，嚴重影響工作效率。而且，有些方面的問題又涉及到其他的相關領域，這種錯綜復雜，相互關聯(lián)，相互影響的工作環(huán)境，使得問題解決和制度建設的難度越來越大，結果就只能是久議不決和長期擱置。在新一輪的制度建設過程中，應當在整體規(guī)劃的基礎上，采用先易后難的方法，逐步地推進各項工作，即需求迫切，有條件和有積極性的地區(qū)和部門可以先行，逐步帶動其他地區(qū)和部門的工作；地震保險需要立法支持，但全國層面的立法難度大，周期長，能否采用地方立法和部門立法先行，等條件成熟的是時候再推動全國立法；地震保險固然需要財政資源投入，但能夠采用商業(yè)的模式解決的，先采用商業(yè)的模式解決，逐步推動，或者加大財政資源的投入。
量力而行、逐步完善。地震風險巨大，對償付能力的要求很高，對國家財政壓力較大。必須綜合考慮國家財力、保險市場承保能力、再保險市場和資本市場的接受能力，以及投保人的支付能力，量力而行。從供給方面看，在地震巨災保險制度運行初期，利用國家可投入的資源，撬動商業(yè)市場資源，形成較大的承保能力。從需求方面看，應采用明確重點，即采用“低保額，廣覆蓋”的模式，以城鄉(xiāng)居民住宅為保險標的，以解決基本生活保障需求為目標，合理設定保險金額，科學厘定保險費率，以便于百姓接受。在業(yè)務發(fā)展過程中不斷總結經驗，逐步完善提高。同時，在開辦初期還可以采用“以收定支”的模式，即根據可能獲得的資源所形成的承保能力，通過限額管理的模式，確保償付能力處于受控狀態(tài)。
相對完善，盡快啟動。一個國家的地震保險制度的建設是一項系統(tǒng)工程，尤其是放到中國這個大背景下更是如此，所以，如果要想把所有人的認識都統(tǒng)一，所有的問題都解決，所有的關系都協(xié)調，所有的條件都具備，那么，地震保險制度的建設勢必是在不斷討論、協(xié)調、爭議，甚至是扯皮中拖下去。從過去的實踐看，任何一個國家的地震保險制度均不可能是盡善盡美和一步到位的，均存在著一個不斷完善的過程，我們現(xiàn)在的突出矛盾是盡快啟動，特別是四川汶川大地震和東日本大地震，再一次給我們以警示：我國的地震保險制度的建設已經到了刻不容緩的地步，我們沒有更多的時間做務虛的研究和討論，而應當以更加務實的態(tài)度，立足中國的實際國情特點，在學習和借鑒國外先進經驗的基礎上，制定我國的地震保險方案，抓緊啟動，并在啟動和建設過程中不斷地加以完善。
縱觀全球，大多數(shù)國家和地區(qū)均是在一次大地震之后，用兩年左右的時間就基本完成了地震保險制度的建設工作。而我國，汶川大地震已過去四年多了，地震保險制度卻仍不見實質性啟動。雖然我們面臨的情況更復雜，問題也更多，難度也更大，但如果我們認識到這是一件利國利民的事，如果我們用一種很強的責任感和危機感去面對，就沒有解決不了的問題，況且我們有前人的經驗和后發(fā)優(yōu)勢，有獨特的政治優(yōu)勢，就更沒有克服不了的困難。所以，我們需要更多的也許只是認識和決心。
本課題的研究，也是衷心希望能夠為我國地震保險制度的建設盡一份綿薄之力。
后記
長期以來，地震風險始終是我國社會發(fā)展、經濟建設和人民生活面臨的一個現(xiàn)實威脅，因此，如何更好地管理地震風險，有效化解地震風險可能造成的損失和產生的不利影響，一直是各級政府和有關部門高度關注的問題，也是研究機構和院校研究的重點。
從社會分工的角度看，保險業(yè)具有社會風險管理的職能，如何更好地發(fā)揮保險制度的優(yōu)勢，為地震風險難題的化解提供切實可行的解決方案，也是我國政府、保險業(yè)、高等院校、研究機構關注和研究的重點。
2008年汶川地震之后，十幾個部委以及科研院校開展了專題研究，形成了一批研究成果。但由于地震風險管理是一個世界性難題，再把它放到我國現(xiàn)階段社會和經濟發(fā)展的大背景下，就顯得更加復雜，解決起來也更加困難。大多數(shù)的課題研究更多地是集中在理論層面，觸及制度層面，尤其是操作層面的難題破解方面涉及不多，所以，推動起來在針對性和可操作性方面就顯得不足。
為此，本課題希望從保險行業(yè)的視角，從兩個角度入手，一是把地震保險制度的理論問題做進一步的清晰，特別是在結合國外先進實踐的總結，解決制度建設的基礎問題；二是針對我國的現(xiàn)實情況，面對制度設計中面臨的難題，創(chuàng)造性地提出一個相對切實可行的解決方案，特別是高階設計方面，目的是為相關部門提供決策支持。
需要特別說明的是：作為2010年國務院十五大“金融領域重大課題研究”之“建立巨災保險制度”項目的主要執(zhí)行者，我們在課題研究中，得到了發(fā)改委、財政部、民政部、水利部、農業(yè)部、中國人民銀行、國務院法制辦、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、地震局、氣象局、保險行業(yè)協(xié)會、保險學會和中國人民財產保險股有限公司等參與單位的大力支持和幫助。與此同時，在四川、浙江和吉林開展實地調研過程中，也得到了各級政府和相關部門的支持和幫助。利用這個機會，在此一并表示衷心感謝！
作為我國巨災保險研究領域的專家魏華林教授、卓志教授、史培軍教授、庹國柱教授、陳秉正教授、王穩(wěn)教授也在我們的研究過程給予了專業(yè)意見和建議。為此，特向他們表示衷心的感謝！
作為課題的執(zhí)行機構，中國人民財產保險股有限公司吳焰董事長和王銀成總裁對本課題的研究給予了高度關注、悉心指導和大力支持。中國人民財產保險股有限公司災害研究中心的王平副總經理、吳成丕副總經理、郭清處長、何飛等同志參與了課題研究。國家開發(fā)銀行的姜勇處長參與了課題研究。為此，特向他們表示衷心的感謝！
作為“中國金融四十人論壇”課題，在課題研究過程中，得到了論壇學術委員會專家，特別是陳文輝副主席的專業(yè)指導和熱心幫助。論壇的秘書長王海明先生，為課題研究，特別是最終的成果出版付出了悉心指導和幫助。此外，中國濟濟出版社的 為本書的編輯出版付出了辛勤的工作。為此，特向他們表示衷心的感謝！
袁力 王和
2012.12
關于作者
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